ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 30 июля 2014 г. № 1430-р
МОСКВА
(В редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 01.09.2018 № 1837-р)
1. Утвердить прилагаемую Концепцию развития до 2020 года сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность в Российской Федерации. (В редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 01.09.2018 № 1837-р)
2. Рекомендовать федеральным органам исполнительной власти при осуществлении своей деятельности руководствоваться положениями Концепции, утвержденной настоящим распоряжением.
Председатель Правительства Российской Федерации Д.Медведев
УТВЕРЖДЕНА распоряжением Правительства Российской Федерацииот 30 июля 2014 г. № 1430-р
КОНЦЕПЦИЯ развития до 2020 года сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность в Российской Федерации
(В редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 01.09.2018 № 1837-р)
I. Общие положения
Концепция развития до 2020 года сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность в Российской Федерации (далее - Концепция) , разработана с целью реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы и пунктов 59, 61, 62, 64 и 65 плана первоочередных мероприятий до 2014 года по реализации важнейших положений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2012 г. № 1916-р (далее - план) . (В редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 01.09.2018 № 1837-р)
Концепция определяет основные цели, задачи и направления действий по созданию сети служб медиации, организации их работы, подготовке кадров, внедрению с их помощью медиативной и восстановительной практики в работу с детьми и подростками, вовлечению всех государственных и общественных институтов, участвующих в воспитании и формировании личности - от семьи до высшей школы, включая органы и организации, привлекаемые в случаях, когда имеет место правонарушение, а также меры, направленные на повышение эффективности государственного управления в сфере обеспечения защиты прав и интересов детей.
Концепция направлена на внедрение инновационных для Российской Федерации медиативно-восстановительных способов и механизмов предупреждения и разрешения конфликтов с участием детей и подростков, реагирования на правонарушения, в том числе в отношении детей, совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность.
Такие механизмы:
обеспечивают реальную социализацию правонарушителя за счет активной коррекционной работы, направленной на предоставление ему возможности оставаться полезным членом общества, которое не отождествляет его с совершенным им проступком;
позволяют вести эффективную профилактическую работу по предупреждению асоциальных проявлений, правонарушений в детско-юношеской среде в целом;
оказывают действенную помощь семье как важнейшему институту, определяющему развитие личности;
содействуют образовательной системе в создании безопасного пространства, необходимого для формирования физически и психологически здоровой личности.
Развитие сети служб медиации направлено на:
создание системы профилактики и коррекции правонарушений среди детей и подростков, оказание помощи семье;
формирование безопасной социальной среды для защиты и обеспечения прав и интересов детей;
гуманизацию и гармонизацию общественных отношений, в первую очередь с участием детей и подростков;
улучшение межведомственного взаимодействия всех органов и организаций, участвующих в работе с детьми и подростками.
Концепция разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации с учетом российского и международного опыта развития медиации и восстановительного правосудия.
Конвенция ООН о правах ребенка, гаагские конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (от 1980 года) , о юрисдикции, применимом праве, признании, принудительном исполнении и сотрудничестве в отношении ответственности родителей и мерах по защите детей (от 1996 года) , а также ожидаемое присоединение России к Конвенции о международном порядке взыскания алиментов на детей и других форм содержания семьи (от 2007 года) накладывают на Российскую Федерацию международные обязательства по внедрению новых норм и стандартов работы в этой сфере, новых принципов, технологий и подходов, в том числе медиативного и восстановительного.
Для достижения цели и решения задач Концепции и Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы потребуется внесение изменений в законодательство Российской Федерации, в том числе в уголовное законодательство, которое в настоящее время затрудняет применение медиативного инструментария и реализацию принципов восстановительного правосудия.
Концепция является основой для разработки федеральных, региональных государственных и местных (муниципальных) программ, стратегий и планов, направленных на:
защиту прав и интересов детей и подростков, профилактику правонарушений, помощь детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, неблагополучным и оказавшимся в сложной ситуации семьям;
формирование механизмов восстановления прав потерпевших от противоправных действий несовершеннолетних, не достигших возраста привлечения к уголовной ответственности;
содействие позитивной социализации и ресоциализации несовершеннолетних, отбывающих или отбывших наказание в местах лишения и ограничения свободы, исправительных учреждениях, а также тех, кто не достиг возраста привлечения к уголовной ответственности, предотвращение повторных правонарушений.
II. Основные понятия
В Концепции используются следующие понятия:
"восстановительное правосудие" - новый подход к отправлению правосудия, направленный прежде всего не на наказание виновного путем изоляции его от общества, а на восстановление материального, эмоционально-психологического (морального) и иного ущерба, нанесенного жертве, сообществу и обществу, на осознание и заглаживание вины, восстановление отношений, содействие реабилитации и ресоциализации правонарушителя;
"восстановительный подход" - использование в практической деятельности, в частности в профилактической и коррекционной работе с детьми и подростками, в том числе при разрешении споров и конфликтов и после совершения правонарушений, умений и навыков, направленных на всестороннее восстановление отношений, доверия, материального и морального ущерба и др.;
"медиация" - способ разрешения споров мирным путем на основе выработки сторонами спора взаимоприемлемого решения при содействии нейтрального и независимого лица - медиатора;
"медиативный подход" - подход, основанный на принципах медиации, предполагающий владение навыками позитивного осознанного общения, создающими основу для предотвращения и (или) эффективного разрешения споров и конфликтов в повседневных условиях без проведения медиации как полноценной процедуры;
"сертификация" - деятельность по подтверждению соответствия организаций, выполняющих роль служб медиации, установленным требованиям.
III. Современное состояние вопроса. Обоснование соответствия решаемой проблемы приоритетным задачам социально-экономического развития страны
Забота государства о детях является безусловным приоритетом социально-экономического развития Российской Федерации. Достигнутые в этом направлении результаты, особенно в последние годы, очевидны. Для защиты прав и интересов детей, оказания им помощи в трудных ситуациях, лучшей социализации детей и подростков государством создано большое количество органов и организаций, работающих с детьми. К их числу относятся:
центры социальной помощи семье и детям;
центры психолого-педагогической помощи населению;
центры экстренной психологической помощи по телефону;
социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;
социальные приюты для детей;
центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями;
центры социального обслуживания населения;
комплексные центры социального обслуживания населения;
центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;
специальные учебно-воспитательные образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением;
другие организации (учреждения) социального обслуживания семьи и детей.
Однако стандарты и эффективность работы указанных организаций не отвечают потребностям современного общества, новым проблемам и вызовам. Очевидна и проблема несогласованности действий и многочисленности служб, отвечающих за работу с детьми. Создание на различных уровнях межведомственных комиссий для координации их деятельности принципиально не меняет ситуацию.
Продолжают развиваться неблагоприятные тенденции общественной жизни. Усиливается социальное расслоение людей и семей, слабо работают "социальные лифты", размывается система нравственных ценностей и ориентиров, рынок успешно заменяет ее чисто потребительскими ценностями, деградирует культура. Культ насилия, агрессивность, конфликтность, отсутствие чуткости, сострадания, глубинные деформации человеческого общения (например, замена на общение исключительно в социальных сетях) и многое другое являются приметами современного общества, оказывающими крайне негативное влияние прежде всего на детей и подростков. Все это никак не способствует формированию благоприятной, гуманной и безопасной среды для их развития и социализации. Кроме того, в школах непрерывно усложняются программы, растет нагрузка, а с ней и стрессы.
В связи с усиливающимися миграционными процессами обостряются межнациональные проблемы, возникает необходимость в формировании навыка существования в многоликом пространстве разнообразных культур. В результате действия всех этих неблагоприятных факторов растут или остаются стабильно высокими показатели детской и подростковой преступности, правонарушений, самоубийств, асоциальные проявления (например, детская наркомания, детский алкоголизм, безнадзорность) .
Так, в 2012 году в Российской Федерации вынесено более 40 тысяч постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении несовершеннолетних в связи с недостижением ими возраста уголовной ответственности. Внушительная цифра позволяет констатировать достаточно большое количество преступлений, совершаемых малолетними преступниками.
В то же время правосудие в отношении детей остается по своей сути карательным, зачастую усугубляя положение детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. При этом уголовно-исполнительная система, несмотря на имеющийся прогресс в понимании необходимости ее гуманизации, особенно по отношению к детям, сохранила многие черты старой, еще советской пенитенциарной системы.
Состояние и тенденции преступности несовершеннолетних - один из важнейших индикаторов развития общества. Нравственная картина общества определяется его отношением к детям, а борьба с преступностью не становится эффективнее при ориентации законодательства на карательные процедуры. Согласно статье 19 Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. и ратифицированной в 1990 году Российской Федерацией, объектом особого внимания государства должны стать права и законные интересы несовершеннолетних, попавших в сферу уголовного судопроизводства.
Медиация и восстановительный подход, являясь реальным инструментарием для решения задачи профилактики и коррекции в работе с детьми и подростками, делают лишь первые шаги.
Восстановительное правосудие предполагает активное вовлечение всех сторон, чьи интересы были затронуты событием и (или) асоциальными или противоправными действиями, в процесс заглаживания вины посредством применения медиации и восстановительной практики.
Восстановительный подход предполагает отделение самого правонарушителя от проступка им совершенного, недопущение изменения социального статуса правонарушителя ("навешивания ярлыков") , минимизацию последствий правонарушения и наказания, способных негативно повлиять на дальнейшую жизнь ребенка, формирование у правонарушителя понимания совершенного поступка как проступка, осознания необходимости отвечать за свои поступки и их последствия.
Медиатор не наделен правом и полномочиями принятия решения по спору, а лишь содействует сторонам в поиске решения, основанного на договоренностях, отражающих интересы и потребности сторон спора. Медиация сохраняет за сторонами спора всю полноту власти и влияния на процесс выработки и принятия решения по спору, а также на содержание этого решения. Медиация альтернативна судебному разбирательству, в котором решение принимает судья, а не стороны спора. Медиация как процедура по самой своей природе является восстановительным механизмом, поскольку ее базовыми принципами являются равноправие и взаимоуважение сторон, конструктивное поведение в условиях конфликта, ненасильственное реагирование на ситуации напряжения и эскалации конфликта.
Медиативный подход может использовать любой человек, прошедший соответствующее обучение, в том числе для разрешения или предотвращения спора, в котором он сам выступает стороной. Медиативный подход эффективен и необходим в качестве дополнительной компетенции, применяемой в повседневной профессиональной деятельности, в первую очередь представителям социально ориентированных профессий.
Продвижение идей восстановительного правосудия и восстановительного подхода в работе с детьми и подростками идет в настоящее время стихийно и фрагментарно. Чаще всего такие усилия предпринимаются отдельными негосударственными организациями. В некоторых регионах существуют региональные программы. Однако недостаточная координация деятельности различных органов и организаций, работающих с детьми, отсутствие необходимой подготовки кадров (обученности их современным технологиям работы с детьми) позволяют говорить пока лишь об отдельных успехах.
Непросто обстоит дело и с интеграцией медиации в нынешнюю систему правосудия. В условиях, когда количество обращений в суд превышает 25 млн. в год, именно судебная система может и должна стать основным элементом, содействующим формированию культуры мирного разрешения споров. Это является также чрезвычайно важным и для самой судебной системы, страдающей от перегруженности делами, снижение вследствие этого качества правосудия, снижение уровня доверия общества к судебной власти. При этом, чтобы квалифицированно направлять на процедуру медиации или применять медиативные навыки с целью содействия примирению сторон в суде, судьи должны пройти подготовку, которая даст им не только знания, умения и навыки медиации, но и поможет преодолеть подчас очень сильные психологические барьеры по отношению к нетрадиционным и непривычным формам работы. Так, если в целом мировым соглашением или иными формами примирения заканчивается менее 3 процентов судебных споров, то у судей, владеющих медиативным подходом, этот показатель достигает 33 процентов.
В целом по числу споров, разрешаемых с помощью внесудебной и досудебной медиации, статистики не ведется, но очевидно, что это количество постепенно растет, оставаясь при этом незначительной величиной относительно числа споров, переполняющих судебную систему.
В то же время идет активная интеграция Российской Федерации в развивающееся мировое сообщество и международное правовое поле с соответствующим переходом на международные нормы и стандарты, методы и технологии работы с детьми и подростками, в том числе с вступившими в конфликт с законом.
В последние годы значительно повысилось внимание гражданского общества к проблемам создания благоприятной, гуманной и безопасной среды для развития и социализации детей и подростков. Различные неправительственные организации предлагают самые разнообразные меры - от полезных и важных до опасных.
Более того, значение задачи внедрения медиации и восстановительного правосудия в защиту прав детей выходит далеко за пределы первичного контура "ребенок - семья - школа (специальное учреждение) ". Если гуманный инструментарий решения трудных ситуаций будет успешно внедрен в сферу защиты прав и интересов детей, он будет быстрее распространен и на все общество.
Таким образом, сложилась противоречивая ситуация. С одной стороны, эти социальные инновации - медиация и восстановительный подход несомненно актуальны и востребованы обществом. С другой стороны, сложившаяся практика проведения реформ исключительно "сверху", слабость институтов гражданского общества, отсутствие системной финансовой поддержки этих инноваций замедляют их становление и развитие.
Принятие Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы создает на федеральном уровне принципиально новые условия для развития медиации и восстановительного подхода, развертывания широкомасштабной профилактической и коррекционной работы с целью реализации восстановительного правосудия. Фактически это государственный заказ на развитие и практическое внедрение медиации и восстановительного подхода.
Практическая реализация основных положений заключается в необходимости создания сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия (пункт 62 плана) .
IV. Цели и задачи реализации Концепции
Основными целями Концепции являются создание благоприятных, гуманных и безопасных условий (среды) для полноценного развития и социализации детей всех возрастов и групп, в том числе детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, находящихся в социально опасном положении или в неблагополучных семьях, детей с девиантным поведением, детей, совершивших общественно опасные деяния, освободившихся из мест лишения свободы, и других трудных детей, формирование механизмов восстановления прав потерпевших от противоправных действий несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность.
Достижение поставленных целей обеспечивается путем решения следующих основных задач:
создание с помощью медиации и восстановительного подхода системы защиты, помощи, обеспечения и гарантий прав и интересов детей;
создание с помощью медиации и восстановительного подхода системы профилактической, реабилитационной и коррекционной работы с детьми, в первую очередь с детьми, относящимися к группам риска, внедрение новых форм, технологий и методов работы, в том числе обеспечение досудебного и судебного сопровождения несовершеннолетних, вступивших в конфликт с законом, а также отбывающих или отбывших наказание в местах лишения и ограничения свободы;
интеграция метода школьной медиации в образовательный процесс и систему воспитания, создание служб школьной медиации в образовательных организациях для обеспечения возможности доступа к медиации для каждой семьи и каждого ребенка;
разработка и совершенствование нормативно-правовой базы для развития восстановительного правосудия в отношении несовершеннолетних детей, детей, совершивших общественно опасные деяния, не достигших возраста привлечения к уголовной ответственности;
повышение с помощью медиации и восстановительного подхода эффективности оказания социальной, психологической и юридической пом