ования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, порождает коррупцию, так как, являясь самым крупным собственником недвижимости, государство сдает имущество в аренду по ставкам значительно ниже рыночных;
полномочия государства как собственника недвижимости осуществляются разными федеральными органами государственной власти, деятельность которых часто невзаимоувязана;
права государства на принадлежащие ему объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;
слабо используется многовариантный и индивидуальный подход к использованию недвижимости;
большое количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность;
распоряжение федеральными землями осуществляют органы местного самоуправления. Пользователю федеральной недвижимости приходится заключать два не связанных между собой договора, что противоречит мировой практике;
развитие земельного законодательства отстает от развития иных отраслей законодательства, регулирующих оборот недвижимости, что приводит к нестыковке режимов правового использования земельных участков и расположенных на них зданий и сооружений при объективной связанности их в единый объект хозяйствования.
Таким образом, несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов, получаемых от использования недвижимости, эти доходы значительно отстают от сложившихся рыночных показателей, что является основанием для изменения подходов к управлению недвижимым имуществом.
Цели и задачи управления объектами недвижимости
Совершенствование системы управления недвижимостью должно обеспечить достижение следующих целей:
максимально возможное повышение доходности объектов федеральной недвижимости;
наиболее эффективное выполнение государством своих социальных функций в процессе использования федеральной недвижимости;
стимулирование за счет недвижимости развития реального сектора экономики, обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам недвижимости;
исключение возможности для коррупции в процессе управления недвижимостью;
вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства.
Для достижения указанных целей необходимо:
а) сформировать полный реестр государственной недвижимости (баланс недвижимости) , содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающий объекты незавершенного строительства;
б) четко разграничить и скоординировать полномочия всех государственных органов власти, участвующих в процессе управления недвижимостью;
в) сформировать объекты управления, исключив возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения) ;
г) установить, в каких случаях и на каком праве должны предоставляться земельные участки.
При этом коммерческим организациям земельные участки должны предоставляться в собственность или на условиях аренды в целях повышения доходов бюджета от использования земли и стимулирования организаций в целях оптимизации размеров занимаемых ими земельных участков.
Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования должны предоставляться только организациям, финансируемым из бюджета, и гражданам для использования в некоммерческих целях;
д) обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки при использовании недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке;
е) создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение прав пользования в уставный капитал) ;
ж) создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления на максимально льготных условиях инвесторам объектов незавершенного строительства;
з) урегулировать вопросы приобретения государством объектов недвижимости, в том числе определив цели, для достижения которых осуществляется приобретение указанных объектов;
и) установить жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью) ;
к) выявить излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество государственных учреждений (исходя из использования его исключительно для выполнения тех функций, для которых создано учреждение) . Изъять указанное имущество;
л) использовать для эффективного управления недвижимостью механизм возмещения расходов на управление недвижимостью (в том числе на инвентаризацию и оценку) , аналогичный гражданско-правовому, поскольку государство при использовании своей недвижимости участвует в гражданском обороте наравне с другими его участниками. Определить норматив отчисления средств органам по управлению недвижимостью с последующим зачетом их в счет финансирования из бюджета;
м) изменить существующий механизм продажи недвижимости, так как он допускает приобретение объектов по низким ценам. Право на приобретение недвижимости подобным образом принадлежит ограниченному кругу лиц в соответствии с законодательством о приватизации. Указанное право должно быть сохранено, но на ограниченный срок. Цена продажи должна определяться на основании рыночной оценки;
н) установить для всех субъектов Российской Федерации единый порядок принятия решений об использовании федеральной недвижимости (прежде всего в отношении сдаваемых в аренду объектов) , обеспечивающий оперативность принятия решений;
о) обеспечить профессиональную подготовку государственных служащих, осуществляющих управление федеральной недвижимостью.
Механизм управления объектами недвижимости
Достижение целей управления объектами недвижимости возможно при сосредоточении функций распоряжения этими объектами в одном ведомстве.
Основным объектом управления становится комплексный объект, состоящий из земельного участка (или его доли) и всех связанных с ним зданий, сооружений (или их частей) .
Первым шагом должна стать сплошная инвентаризация объектов недвижимости, результатом которой станет получение информации, позволяющей оперативно провести рыночную оценку объектов недвижимости на основе учета их основных характеристик и использования методов статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости.
С учетом данных реестра государственной собственности государство должно регистрировать свои права на проинвентаризированные и оцененные объекты недвижимости.
Следующим шагом должна стать выработка единых правил и процедур принятия решения по распоряжению объектами недвижимости. Они должны основываться на следующих принципах:
безусловный приоритет возмездного вида пользования с определением исключительных случаев предоставления недвижимости на безвозмездной основе;
использование высокодоходной недвижимости в коммерческих целях;
запрет на предоставление объектов недвижимости в аренду по ставкам ниже уровня рыночных цен, сложившихся в регионе;
сокращение льгот при использовании объектов недвижимости;
прозрачность действий по предоставлению в пользование объектов недвижимого имущества с обязательной публикацией списка объектов для всех заинтересованных лиц. При наличии 2 и более заявителей необходимо предоставлять в пользование объекты путем проведения торгов;
упрощение процедуры оформления прав пользования объектами недвижимого имущества и сокращение ее сроков. Арендаторам, вносящим арендную плату за пользование объектом по рыночной стоимости и выполняющим все условия договора, заключенного в установленном порядке, может разрешаться субаренда с соблюдением уведомительного порядка;
продажа объектов незавершенного строительства на инвестиционных условиях исходя из их рыночной стоимости. Объекты, не имеющие рыночной стоимости, могут предоставляться инвесторам в безвозмездное пользование под соответствующие государственным интересам инвестиционные проекты.
Изложенные принципы должны быть реализованы в нормативных актах, указанных в приложении к настоящей Концепции.
Контроль эффективности управления объектами недвижимости
Контроль за достижением целей управления может осуществляться по следующим направлениям:
увеличение доходов бюджета от использования государственного имущества;
своевременная разработка и принятие соответствующей нормативной правовой базы;
сближение ставок за аренду государственного имущества и рыночных ставок арендной платы;
обеспечение полноты реестра объектов недвижимого имущества.
II. Приватизация государственного имущества
1. Цели, задачи и принципы государственной политики приватизации
Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58, 9 процента предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:
не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;
структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;
привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;
в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.
Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом.
Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с настоящей Концепцией является кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:
создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе российской экономики;
вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшение расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;
привлечение инвестиций в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии российских предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;
создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;
обеспечение контроля за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;
существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий и заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;
формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;
восстановление активного функционирования фондового рынка;
рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на Бюджет развития Российской Федерации;
усиление социальной направленности процесса приватизации государственного имущества.
Настоящая Концепция основывается на следующих основных принципах:
а) решение о целесообразности приватизации государственного имущества разрабатывают органы по управлению государственным имуществом совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с позиций повышения эффективности его использования. Окончательное решение о приватизации каждого предприятия, производящего продукцию (товары, услуги) , имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, принимает Правительство Российской Федерации на основе Федерального закона "О государственной программе приватизации". В необходимых случаях государство должно сохранять свое участие в управлении предприятиями путем закрепления акций либо путем использования специального права ("золотой акции") ;
б) способ приватизации каждого объекта государственной собственности определяется органом по управлению государственным имуществом на основании анализа предложений управляющих компаний, оценщиков, аудиторов, финансовых и юридических консультантов;
в) нормативная правовая база, режим и методы регулирования процессов приватизации должны быть едины на всей территории Российской Федерации.
2. Основные меры по реализации государственной политики приватизации
Основными мерами, призванными обеспечить достижение цели государственной политики в области приватизации, должны стать:
1) дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности.
Высоколиквидные предприятия приватизируются исходя из необходимости соблюдения баланса между размером инвестиций, направляемых на развитие предприятий, и размером средств, поступающих в государственный бюджет от продажи предприятий, с учетом их реальной ценовой оценки, максимально приближенной к мировому уровню.
Приватизация низколиквидных предприятий осуществляется в основном путем привлечения эффективных собственников, подтвердивших свою готовность и умение осуществлять реальные инвестиции и в полном объеме выполнять инвестиционные и социальные обязательства перед предприятием и государством (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач) . Продажа низколиквидных предприятий таким собственникам может осуществляться по минимальной цене при условии тщательного анализа представленного бизнес-плана и реализации мер контроля за системой показателей деятельности приватизированного предприятия;
2) расширение инструментария приватизации:
а) выпуск производных ценных бумаг, обеспеченных государственным имуществом, позволяющих размещать их на зарубежных рынках ценных бумаг;
б) купля-продажа акций на биржевом и внебиржевом рынках в целях оптимизации участия государства в хозяйственных товариществах и обществах;
в) продажа государственного имущества по результатам прямых переговоров с инвесторами, в том числе в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся. Цена этого имущества при проведении прямой продажи должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком;
г) продажа государственного имущества с рассрочкой оплаты под гарантии банков;
3) принятие приватизационных решений на основе тщательного анализа представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключения приватизационных договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства;
4) ориентация на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии этих интересов интересам государства;
5) обязательный учет мирового опыта приватизации, в том числе по предпродажной подготовке предприятий с привлечением финансового консультанта, аудитора, оценщика, юридического консультанта, консультанта по менеджменту;
6) сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов государства при приватизации.
Приватизация должна рассматриваться как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленной на получение в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения отечественного рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей, повышения эффективности функционирования всего народно-хозяйственного комплекса.
7) усиление социальной направленности приватизации.
Способы, методы и инструментарий приватизации должны обеспечивать равные права и возможности для всех слоев российского общества, включая социально не защищенные слои населения. При принятии решений о приватизации государственного имущества необходимо учитывать социальные последствия приватизации, включая вопросы социального развития приватизируемых предприятий и территорий, охраны окружающей среды и здоровья граждан. Необходимо шире практиковать приватизацию государственного имущества путем проведения коммерческих конкурсов с социальными условиями.
3. Методы реализации государственной политики в области приватизации
Методы реализации государственной политики в области приватизации имеют свою специфику в зависимости от вида государственного имущества.
В отношении унитарных предприятий необходимо:
а) определить их оптимальное количество, осуществить преобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи, решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;
б) установить соответствующее распределение средств между бюджетом и унитарным предприятием при продаже государственного имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения;
в) провести в сжатые сроки приватизацию объектов незавершенного строительства, зданий и сооружений, не используемых для государственных нужд, преимущественно в целях создания новых производств, а также изъять неиспользуемое оборудование. Продажа указанных объектов осуществляется по минимальной цене при условии принятия новым собственником обязательств в соответствии с разрабатываемой системой контролируемых показателей;
г) определить целесообразность создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления. При создании таких структур необходимо следить за соблюдением антимонопольного законодательства;
д) содействовать скорейшему принятию закона, регламентирующего деятельность государственных унитарных предприятий.
При принятии приватизационных решений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение между инвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и перспективное развитие приватизируемого предприятия;
В отношении пакетов акций, находящихся в государственной собственности, необходимо:
проводить приватизацию высоколиквидных пакетов акций с ориентацией на значительные поступления средств в бюджет, привлекая в обязательном порядке финансовых консультантов, вознаграждение которых должно зависеть от величины полученных при приватизации средств;
приватизацию низколиквидных пакетов акций осуществлять путем их продажи по минимальной цене при условиях принятия новым собственником инвестиционных и (или) социальных обязательств (сохранение или дополнительное создание рабочих мест, решение экологических задач и др.) и проведения предварительного независимого анализа бизнес-плана претендента;
проводить в целях повышения эффективности продажи акций, находящихся в государственной собственности, широкомасштабные маркетинговые исследования для выявления потенциального спроса на них. Размеры пакетов акций, способы и сроки их приватизации определяются с ориентацией на интересы потенциальных инвесторов при безусловном непротиворечии их интересам государства;
при приватизации акций способами, предусматривающими инвестиционные вложения, ориентироваться прежде всего на