Об итогах работы министерства за 2017 год и задачах на предстоящий период.
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Сообщение председателя Счётной палаты Татьяны Голиковой
Сообщение председателя Центрального банка Эльвиры Набиуллиной
Заключительное слово Дмитрия Медведева
Из стенограммы:
Вступительное слово Дмитрия Медведева на расширенной коллегии Министерства финансов
Д.Медведев: Добрый день, коллеги!
Мы собрались, чтобы подвести итоги работы Министерства финансов за 2017 год. Но сегодня день очень тяжёлый из-за трагедии, которая случилась в Кемерово. Прошу почтить память погибших.
Прошу садиться.
О текущей ситуации. Мы знаем, как развивались события в прошлом году, как действовали антикризисные меры, которые мы с вами совместно вырабатывали и внедряли в жизнь, как происходила поддержка отраслей промышленности, укрепление бюджетной и финансовой дисциплины. Всё это в целом дало результат. Экономика вернулась к росту, успешно завершив период адаптации к санкциям и давлению извне. И здесь – прямо скажу об этом, не в качестве дежурной фразы и не потому, что нахожусь за этой трибуной, – безусловно, немалая заслуга принадлежит Министерству финансов.
Темпы роста пока не очень высоки – всего 1,5% (хотя вопрос в том, с чем сравнивать, это всегда относительные оценки). Конечно, должны быть предприняты новые усилия, чтобы укрепить этот рост, довести его до уровня выше среднемирового, как предполагают решения, предложенные Президентом. Но уже сейчас экономика в гораздо большей степени готова к трансформации сбережений в эффективные инвестиции.
Фундамент для таких изменений во многом сформировали стабильные и предсказуемые экономические условия и, конечно, осторожная и, прямо скажем, в меру консервативная бюджетная политика. Не раздувая расходы (за это всегда последовательно выступали представители Министерства финансов), мы смогли профинансировать решение всех текущих задач, причём в самых разных областях – от социальной сферы до оборонки. И при этом сохранили контролируемый уровень бюджетного дефицита – с понятной траекторией выхода на сбалансированность доходов и расходов на первичном уровне.
Сам дефицит в прошлом году
уменьшился в два с лишним раза по сравнению с плановыми позициями, которые мы с
вами обсуждали, – примерно до 1,5% валового внутреннего продукта.
Почему это произошло? Это стало возможным благодаря нескольким решениям.
Во-первых, внедрению новых бюджетных правил, которые разрабатывало Министерство финансов. Они позволили вывести с рынка дополнительные нефтегазовые доходы путём приобретения иностранной валюты на открытом рынке. В результате это ослабило давление на рубль, его зависимость от нефтяной конъюнктуры в целом снизилась. Практически исчезли признаки той самой «голландской болезни», о которой много раз говорилось. Повысилась защита экономики и рубля от внешних шоков в долгосрочной перспективе.
Кроме того, мы получили дополнительные ресурсы, которые пошли на выполнение пенсионных программ. И, что не менее важно, сумели удержать инфляцию на рекордно низком уровне. По итогам прошлого года цены выросли на 2,5%.
Взвешенная бюджетная
политика наряду с последовательной денежно-кредитной политикой Центрального
банка, мерами по улучшению инвестиционной привлекательности России позволили
укрепить доверие бизнеса к России как достаточно привлекательной юрисдикции.
Это привело не только к повышению позиций России в известном рейтинге Doing
Business, но и к пересмотру рейтинговыми агентствами прогноза по нашей стране и
появлению более позитивных оценок, несмотря на сохранение целого ряда внешних
шоков, которые нам известны.
Кстати, на днях я подписал два постановления, которые позволят укрепить работу в рамках бюджетного процесса. Первое утверждает новые Правила составления федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов на основе программно-целевых принципов планирования. Прежние правила действовали около 10 лет и уже не в полной мере соответствуют задачам.
Второе постановление устанавливает критерии выбора бюджетных операций, которые могут иметь коррупционные риски, при проведении внутреннего финансового контроля. И определяет инструменты анализа бюджетных рисков при внутреннем финансовом аудите.
Во-вторых, было усилено
налоговое администрирование, притом что ставки сохранились на прежнем уровне.
Соответствующая «дорожная карта» была утверждена ещё в 2016 году. Мы добились
роста налоговых доходов и в федеральный бюджет – больше чем на четверть, и в
консолидированный – на 14%. Основные дополнительные доходы были получены за
счёт трёх источников: налог на прибыль, акцизы и налог на добавленную
стоимость.
Конечно, нет задачи любой ценой увеличивать поступления в бюджет. Но необходимость дать всем равные возможности для ведения бизнеса существует. Поэтому мы принимаем решения, которые направлены на улучшение инвестиционной привлекательности России для инвесторов, включая снижение налогов по новым проектам.
По этой же причине был запущен проект по маркировке товаров контрольными знаками. Проект непростой, он довольно энергично обсуждался в Евразийском союзе. Начали мы, как известно, с изделий из натурального меха. Первый опыт оказался вполне удачным. И мы начинаем эту практику распространять на другие товары. В 2017 году запустили «пилот» по маркировке лекарств. И несколько дней назад я подписал постановление, которое начинает эксперимент по маркировке отдельных видов драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них – с 1 июня текущего года.
Для более эффективной борьбы с теневым оборотом разработан проект соглашения о маркировке товаров на территории всего Евразийского экономического союза. Это далось не очень просто. Но важно, чтобы «левые» товары не попадали на прилавки наших магазинов, пользуясь открытыми границами в рамках нашего союза.
В-третьих, мы
начали размещение облигаций федерального займа для физических лиц. Это был интересный
шаг и довольно значительный. Он позволил решить сразу несколько задач: создать
альтернативу банковским вкладам, стимулировать банки к разработке более
эффективных, более интересных для людей инструментов и помочь получить доход
тем, кто не хочет рисковать, кто хочет стопроцентной надёжности своих вкладов.
Спрос на новый инструмент оказался весьма высоким. На дебютный выпуск облигаций на 15 млрд рублей по номиналу потребовалось совсем немного времени, он был раскуплен ранее планируемого срока, что в целом свидетельствует о доверии людей к экономической политике. Широкой оказалась и география размещения.
Было принято решение о дополнительном размещении. Объём эмиссии, как известно, был удвоен. И всё равно он был реализован раньше срока. Поэтому мы запустили второй выпуск этих бумаг.
Расширенная коллегия Министерства финансов
В-четвёртых, Правительством была проведена работа по оздоровлению региональных финансов, чтобы прежние долги не препятствовали устойчивому экономическому развитию. Прошла довольно существенная реструктуризация бюджетных кредитов, причём на льготных условиях. Снизился объём долговой нагрузки. Причём возможность дальнейшего продления сроков возврата кредитов была увязана с эффективностью экономической политики, которая проводится региональными администрациями, чтобы появился дополнительный стимул развивать регион и совершенствовать его налоговый потенциал.
И наконец, пятое, о чём хотел бы специально сказать: ряд решений
позволил существенно сэкономить бюджетные средства. В прошлом году Минфину были
переданы полномочия по разработке госполитики в области государственных закупок
и закупок госкомпаний. Были внесены изменения в ряд профильных законов. В
результате объём заключённых контрактов вырос.
Я обозначил основные задачи, которые стояли перед министерством в отчётном году. Понятно, что впереди очень много дел. Ряд вопросов и сейчас обсуждается. Не так давно мы говорили о перенастройке налоговой системы, с тем чтобы она лучше соответствовала текущим планам, потребностям экономики.
Обсуждение всех этих вопросов должно быть продолжено. Свои оценки и, наверное, определённые акценты, нюансы, я думаю, выскажет Министр финансов. Пожалуйста, Антон Германович.
Доклад Антона Силуанова на расширенной коллегии Министерства финансов
А.Силуанов:
Уважаемый
Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!
Подводя итоги работы Минфина за последние шесть лет, необходимо отметить, что финансовая политика за этот период претерпела качественные изменения. Созданы зрелые институты финансового рынка, повысилась устойчивость бюджета и экономики к изменениям внешней конъюнктуры, укрепились региональные финансы.
Всё это позволило не только быстро и эффективно преодолеть сложнейший в истории нашей страны период, но и выйти из него с качественно иной – более здоровой структурой экономики. Сейчас отечественная экономика развивается без серьёзных дисбалансов, усилилась конкурентоспособность промышленности и сельского хозяйства, укрепилась надёжность финансового сектора.
Приведу несколько цифр.
Мы начали шестилетку с экономикой, работающей при цене нефти около 110 долларов за баррель. Завершаем с экономикой, способной динамично развиваться при цене на нефть 40 долларов.
В начале шестилетки динамика цен на нефть определяла состояние практически всех экономических показателей: валового внутреннего продукта, инфляции, курса, процентных ставок, благосостояния граждан. Сегодня даже при повышенной подвижности ценовой конъюнктуры на рынке нефти все внутренние условия ведут себя стабильно и предсказуемо.
Операционная прибыль ненефтегазового сектора с начала шестилетки увеличилась более чем на 2 процентных пункта ВВП и составила 8,4% ВВП, а рентабельность ненефтегазовой промышленности и сельского хозяйства возросла более чем на 3 процентных пункта.
В начале шестилетки из экономики ежегодно «уводили» по 2% ВВП через серые схемы вывода капитала. Сейчас эта цифра стремится к нулю. Всё это благодаря оздоровлению банковской системы, построению комфортной инфраструктуры собственного финансового рынка.
Мы начали шестилетку с дефицитом бюджетов субъектов Российской Федерации – 10% от своих собственных доходов (в 2013 году именно такой дефицит был в регионах). Сейчас дефицит практически обнулился, финансы региональных бюджетов на устойчивой траектории.
Сделано немало: приняли бюджетное правило, заработала собственная инфраструктура финансового рынка, по-новому выстроили систему межбюджетных отношений.
Эти достижения стали возможными благодаря успешной работе между Министерством экономики, Министерством финансов, Центральным банком, другими ведомствами Правительства Российской Федерации.
Сегодня перед Минфином стоят новые задачи, главная из которых – добиться с использованием финансовых инструментов ускорения экономического роста и повышения на этой основе реальных доходов населения.
Финансовая, бюджетная, налоговая политика на предстоящие годы должна быть выстроена под решение этих задач.
Остановлюсь на ключевых.
Первая – это настройка налоговой системы.
Предложения по настройке будут подготовлены с учётом принципа фискальной нейтральности, то есть исходя из приоритета неизменности общего уровня налоговой нагрузки для бюджета. Изменения должны быть направлены на создание справедливых конкурентных условий для развития экономики, то есть в пользу добросовестных корпоративных налогоплательщиков.
Находиться в серой зоне должно быть экономически невыгодно. Налоговые новации предусматривают увеличение прибыли организаций, рост инвестиций и повышение производительности труда и, по оценкам, позволят увеличить инвестиционные возможности экономики на процентный пункт ВВП.
Вторая задача – улучшение администрирования налогов. Внедрение новых
технологий и постепенное формирование единого информационного пространства
позволили без увеличения налоговой нагрузки значительно повысить собираемость
доходов бюджетов. За счёт усилий по сокращению теневого сектора, расширения
налогооблагаемой базы основных ненефтегазовых доходов (налог на добавленную
стоимость, налог на прибыль, акцизы, налог на доходы физических лиц) удалось
пополнить доходы бюджетной системы более чем на 1,5% ВВП, имея в виду уровень 2017 года по сравнению
со средним уровнем периода 2013–2014 годов.
Это обеспечило сбалансированность бюджетной системы и позволило исполнить расходные обязательства без повышения налоговой нагрузки в этот непростой для страны период.
В 2018 году запланирован второй этап создания единого механизма администрирования налоговых и таможенных платежей. В полную силу заработает интеграция Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы.
К концу текущего года будет сформирован национальный сегмент системы прослеживаемости товаров на всех этапах их жизненного цикла. Для этого будут задействованы данные из таможенных деклараций, систем маркировки, систем АСК-НДС и контрольно-кассовой техники.
Рассчитываем дополнительно привлечь в казну 200–300 млрд рублей за счёт именно этих механизмов.
Внедрение новых методов контроля в режиме реального времени будет сопровождаться радикальным снижением отчётности. Выходить на налоговые проверки, когда вся информация о продажах находится в распоряжении налоговых органов, нет необходимости. Соблюдение законодательства будет отслеживаться дистанционно, заранее предупреждая о возможных нарушениях. Эти задачи поставлены перед основными администраторами – Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой.
Индивидуальные предприниматели и самозанятые граждане, как сказано в послании Президента, будут вообще освобождены от отчётности. Для этого внедрим новый, специальный режим налогообложения, позволяющий с использованием мобильного приложения автоматически начислять налоги и уплачивать их онлайн с нулевыми издержками для налогоплательщика.
Третья задача – систематизация неналоговых платежей. Цель – обеспечить предсказуемые процедуры установления и изменения таких платежей.
С ведущими бизнес-объединениями были выработаны ключевые принципы регулирования неналоговых платежей, проведена их инвентаризация, начата работа с субъектами Российской Федерации.
В соответствии с принятыми в Правительстве решениями часть платежей войдёт в налоговое законодательство, а по другим будут подготовлены предложения по унификации и нормативно-правовому регулированию, с тем чтобы обеспечить предсказуемые для бизнеса условия.
Практика такого «тихого» увеличения изъятий у бизнеса через установление новых сборов должна прекратиться. Все изъятия будут публично обсуждаться и проходить оценку регулирующего воздействия.
Следующая задача – это повышение эффективности госкомпаний. Конкурентный уровень госкомпаний требует и конкурентной дивидендной доходности. Норматив дивидендных выплат в размере 50% (от чистой прибыли по международным стандартам финансовой отчётности) не только позволяет привлечь доходы в бюджет, но и повышает капитализацию госкомпаний.
За последние годы к общим правилам в части минимального уровня дивидендов перешло большинство публичных компаний с госучастием. С этого года переходит «Роснефть». Мы работаем со Сбербанком, уже договорились о повышении этого показателя с учётом норматива достаточности капитала. Остались считаные публичные компании, не соблюдающие пока этот принцип.
Подчеркну, фискальный эффект даже не самое главное. Ликвидация субсидирования стоимости акционерного капитала даст улучшение качества инвестиционных проектов в экономике, а это резерв повышения темпов экономического роста.
Оценка эффективности деятельности менеджмента госкомпаний должна ориентироваться на показатели отдачи от вложенного капитала.
Пятая задача – эффективность структуры расходов.
От правильности распределения бюджетного ресурса во многом зависят темпы экономического развития, качество услуг, оказываемых государством. С учётом задач, поставленных в послании, очевидны приоритеты в расходах. Это поддержка инфраструктуры (что позволит обеспечить содействие экономическому росту), здравоохранения, образования, а также снижение бедности, без чего долгосрочное экономическое развитие просто невозможно.
Задача развития инфраструктуры может быть решена с учётом масштабного вовлечения частного капитала. Это вложения с постоянным финансовым потоком. Инвесторам надо помочь с раскруткой этого бизнеса. Вспомним, в каком состоянии ещё несколько лет назад находилась ипотека и в каком состоянии сегодня этот вид бизнеса, этот вид кредитования, этот вид, по сути дела, инфраструктурных инвестиционных вложений. Помощь государства инвесторам здесь может быть в виде гарантии загрузки созданной инфраструктуры, гарантийной поддержки по окупаемым проектам. Безусловно, не обойтись и без прямого бюджетного финансирования.
Источниками дополнительных вышеперечисленных трат станут доходы от более справедливого расширения налоговой базы, задействования резервов эффективности бюджетных расходов и, естественно, от дополнительного роста экономики. При этом по-прежнему считаем невозможным использование на дополнительные расходы конъюнктурных доходов или повышение налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор. В конечном счёте это приведёт только к замедлению экономического развития и создаст макроэкономические риски. Мы это уже проходили в предыдущие годы.
Задача снижения уровня бедности может быть решена путём построения системы социальной помощи на принципах справедливости и учёта нуждаемости. Это предполагает перенастройку мер социальной поддержки, включая налоговые. Сегодня, как показывает анализ, две трети налоговых преференций достаются людям с большим достатком, что несправедливо. Надо расширять адресную помощь, принципы которой мы начали использовать при предоставлении материнского капитала.
Проблематика низкой эффективности налоговых льгот и преференций тоже требует системного решения. Необходимо выстроить систему оценки эффективности налоговых льгот. Концепцию такой системы – так называемые налоговые расходы – мы подготовили в прошлом году. А в этом году стоит задача формирования законодательной базы и методологической основы оценки эффективности налоговых расходов, в том числе для использования субъектами Российской Федерации.
Возвращаясь к приоритетам: в отраслях здравоохранения и образования наряду с дополнительной поддержкой необходимо задействовать и внутренние резервы, более рационально использовать существующий объём трат. Возможностей для этого достаточно.
Шестая задача – эффективность управления бюджетными ресурсами.
Госзакупки. Минфину передан этот блок правового регулирования. Немало уже сделано, начали решать здесь задачи. Планируем ускоренное наполнение каталога товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Задача – определить стандарты, которые лежат в основе этих нужд. Это касается всех сфер – от автомобилей для чиновников до лекарств, применяемых при лечении в рамках базовой программы ОМС. Система не должна пропускать любую закупку сверх этих стандартов уже на этапе планирования. В организации закупочного процесса – большой резерв для повышения эффективности расходов.
Для закупок, связанных с созданием новой стоимости (это строительство, крупные мероприятия), будут вводиться условия для раскрытия себестоимости работ. И соответственно, ведение раздельного учёта по отнесению расходов на контракт. Особенно это должно касаться единственных исполнителей. Федеральному казначейству уже поставлена задача обеспечить контроль за расходами в рамках казначейского сопровождения.
Следующая задача. Мы предусматриваем реализацию мер по росту эффективности самих органов государственного управления, повышению производительности их труда. При современных уровнях информатизации есть потенциал сокращения количества госслужащих. Федеральному казначейству поставлена задача стать единой централизованной бухгалтерией для всех федеральных органов власти. Только эта норма позволит высвободить избыточные трудовые и денежные ресурсы. К задачам Минфина, направленным на повышение производительности и эффективности управления государственными финансами, относится и превращение Казначейства в полноценную бюджетную платёжную систему с проведением платежей в онлайн-режиме, а не три дня, как это происходит сегодня.
Седьмая задача Министерства финансов – содействие сбалансированному региональному развитию. Много сделано. Только за прошлый год мы перешли на более справедливое распределение трансфертов из федерального бюджета, расширили механизмы стимулирования развития экономического потенциала регионов, провели реструктуризацию задолженности по бюджетным кредитам.
Это позволило снизить объём госдолга как в номинальном выражении у субъектов Российской Федерации, так и в процентах к собственным доходам, а количество регионов, имеющих долг свыше 100%, сократилось с 2015 года в два раза – с 14 до 7.
Предложения по совершенствованию налоговой системы, безусловно, затронут и межбюджетные трансферты и отношения, включая вопросы не только распределения налогов между уровнями бюджетной системы, но и разграничения расходных полномочий между центром и регионами.
Задача здесь – повысить долю собственных устойчивых доходов в региональных бюджетах за счёт расширения налоговой базы регионов, в том числе за счёт повышения собираемости налогов от малого и среднего бизнеса. При этом расходные полномочия необходимо распределить таким образом, чтобы их исполнение позволило осуществлять услуги с наибольшим уровнем качества.
Предстоит снять избыточное регулирование с федерального уровня по собственным полномочиям субъектов. Вообще, правильно установить мораторий на принятие ведомственных решений, увеличивающих расходные обязательства регионов.
Предстоит подготовить источники ресурсного обеспечения задач регионального развития, поставленных Президентом в послании. Предложения будут представлены в Правительство в ближайшее время.
Финансовая система. Для повышения темпов роста экономики необходимо формирование инвестиционных ресурсов. Именно через финансовую систему можно это сделать. Сегодня деньги в финансовую систему поступают в основном через банковские вклады. Нужно создать долгосрочные источники финансовых ресурсов. И решить задачу можно путём создания надёжной системы пенсионных накоплений на основе накопительного пенсионного плана (или капитала) и развития инструментов страхования жизни.
Это, с одной стороны, позволит гражданам формировать дополнительный пенсионный доход, а с другой – наполнит финансовую систему долгосрочным финансированием. За счёт такого индивидуального пенсионного капитала пенсии могут быть увеличены на 10–20 процентных пунктов от заработной платы, а дополнительный инвестиционный ресурс в экономике пополнится на 1,5% ВВП. Выгодно всем.
Сегодня внедрены система надзора за негосударственными пенсионными фондами и гарантийный механизм сохранности инвестиций, а в Государственной Думе готовится к принятию законопроект, совершенствующий надзор за страховыми компаниями, включая механизм их санации.
Назрела необходимость отмены отдельных рудиментов в сфере валютного контроля. Это касается ограничений на зачисление и расходование денежных средств с зарубежных счетов резидентов – физических лиц. Нужно отменить требования по репатриации экспортной выручки в рублях. Такие предложения мы подготовим и внесём в Правительство Российской Федерации.
В докладе мы рассмотрели одни из ключевых задач деятельности Минфина. Подробно они изложены в публичной декларации целей и задач министерства на 2018 год, которые прошли обсуждение на общественном совете министерства.
Не так давно прошли и расширенные коллегии наших подведомственных служб, где подробно обсуждали их цели, задачи на этот год.
Ещё раз отмечу, основными задачами Федерального казначейства на этот год определены следующие: подготовка к выполнению функций централизованной бухгалтерии для всех органов власти, казначейское сопровождение и развитие единой информационной системы в сфере закупок.
Федеральной налоговой службе необходимо уделить особое внимание администрированию налога на доходы физических лиц и страховых взносов (успехи в администрировании НДС необходимо распространить на другие налоги и страховые взносы), обеспечить бесперебойное проведение очередных этапов внедрения онлайн-касс, запустить систему записи актов гражданского состояния и национального сегмента прослеживаемости товаров.
Федеральной таможенной службе необходимо уделить особое внимание проведению пилотного проекта с «Почтой России» по внедрению новой системы оплаты таможенных платежей в интернет-торговле, реализовать планы по переводу таможенного оформления товаров в центры электронного декларирования, а также централизовать систему управления рисками, отказавшись от индивидуального подхода во взаимоотношениях с участниками внешнеэкономической деятельности.
Перед Росалкогольрегулированием стоит задача обеспечить внедрение новой версии ЕГАИС, предполагающей учёт движения каждой единицы алкогольной продукции, уделить особое внимание наведению порядка на рынке пива и напитков на его основе, а также медицинского спирта, продолжить выявление и ликвидацию незаконного производства и оборота крепкой алкогольной продукции.
Ключевыми задачами для финансовых органов субъектов Российской Федерации на этот год должны стать следующие: формирование реалистичных бюджетов, основанных на выверенных планах социально-экономического развития территорий; проведение оценки эффективности и отмена неэффективных налоговых льгот и, наконец, ответственный подход к выполнению обязательств, включённых в соглашения с Министерством финансов. Безусловно, регионы должны быть нацелены и на исполнение положений послания Президента в части приоритизации и повышения эффективности бюджетных расходов.
За последние несколько лет мы смогли, несмотря на все сложности, заложить надёжный фундамент для устойчивого и сбалансированного развития экономики. Безусловно, важную роль в этом сыграло и Министерство финансов. Хочу поблагодарить сотрудников за высочайший профессионализм в своём деле. Уверен, что коллектив министерства и подведомственных служб справится с возложенными на нас задачами.
Сообщение Максима Орешкина на расширенной коллегии Министерства финансов
М.Орешкин: Я хотел бы начать своё выступление со слов благодарности Антону Германовичу за приглашение выступить. Я действительно очень рад это сделать, и будем надеяться, что появление Министра экономического развития на коллегии Министерства финансов станет доброй традицией на долгие годы.
Сегодня особенная коллегия – де-факто подведение итогов за шесть лет. Я очень рад, что более половины этого срока мне довелось провести именно в этих стенах. Это были три очень насыщенных года. На службу в Минфине я заступил в сентябре 2013 года, и буквально через несколько месяцев наша экономика и бюджетная система подверглись очень серьёзным испытаниям. Я помню, Минфин в тот период подвергали очень серьёзной критике, доставалось и мне. Со всех сторон сыпались предложения отойти от законов экономики, совершать такие действия, последствия которых, если бы мы их совершили, расхлёбывали до сих пор.
Я рад, что нам всем вместе удалось отстоять нашу позицию. И сейчас мы живём в новой экономической реальности. Если оглянуться назад, то можно действительно поразиться достигнутым результатам. Действительно, уникальные достижения.
Я хорошо помню, например, позицию рейтинговых агентств в начале 2015 года. О чём они говорили? Что Россию ждёт очень серьёзное падение ВВП, долгий период высокой инфляции и, конечно же, высокий дефицит бюджета на очень длительный период. Но все эти негативные прогнозы удалось опровергнуть. Быстрая бюджетная консолидация, введение нового бюджетного правила, механизма операций на валютном рынке – всё это позволило быстро стабилизировать экономику, изолировать её от колебаний нефтяных цен и вернуть к устойчивому росту.
Уверен, всем этим достижениям, в которые, повторю, не верили ни рейтинговые агентства, ни представители МВФ и других международных организаций, ни бóльшая часть отечественных экспертов, ещё предстоит дать историческую оценку.
По моему скромному мнению, работе, выполненной за последние годы министерством и министром Силуановым, просто нет аналогов в мире.
Прошлый год однозначно можно
назвать началом нового этапа для всей экономики – от парадигмы борьбы мы
перешли к парадигме развития. Сформирован фундамент, на базе которого можно
уверенно двигаться вперёд. У нас действительно сейчас стало гораздо больше
возможностей. Например, некоторые из проектов, которые сейчас реализуются в
Министерстве экономического развития, просто бы не взлетели два-три года назад.
И механизм фабрики проектного финансирования, и инфраструктурная ипотека – всё
это работает только в предсказуемых макроэкономических условиях и при низкой
инфляции.
Новый этап развития российской экономики требует других акцентов в экономической и в том числе бюджетной политике. Президент в своём послании поставил много амбициозных задач, а это означает, что бюджетная политика должна полностью нацелиться на их решение. Об этом Антон Германович говорил в своём выступлении.
В прошлом году мы уже совместно с вами начали модернизацию бюджетного процесса через внедрение проектных принципов в механизм госпрограмм. Новый формат тестируется в этом году на пяти из них. Его задача – более чётко определить приоритеты и повысить эффективность расходов. Если нам с вами удастся внедрить подход, когда влияние каждого проекта на ключевые цели будет оценено, то нам удастся очень серьёзно продвинуться вперёд в эффективности бюджетной политики.
Следующая задача – нам надо научиться не просто смотреть на любой расход как минус для баланса, а оценивать в том числе и косвенные эффекты. Яркий пример – это расходы на инфраструктуру. Созданные в нужном месте, они позволяют снижать издержки, реализовывать новые инвестиционные проекты и в итоге возвращаются в бюджет новым потоком доходов. И я рад, что мы с вами сейчас занимаем по этому вопросу одинаковую позицию.
Это же касается и обсуждаемых сейчас налоговых новаций. Нам необходимо в первую очередь добиваться от них таких структурных эффектов, которые позволяют ускорить экономический рост и бороться с бедностью. При этом никогда нельзя забывать, что простое повышение налогов обязательно окажет негативное воздействие на экономику и, соответственно, доходы бюджета. Все эти изменения подходов и принципов наших с вами действий позволят бюджету продолжать движение вперёд и становиться бюджетом портфелей взаимоувязанных проектов, направленных на достижение конкретных целей государства.
Есть такая поговорка: «Если хочешь идти быстро, иди один. Если хочешь идти далеко, идите вместе». Я очень рад, что с большинством из вас нам сегодня удаётся идти вместе.
Т.Голикова: Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги, добрый день!
Несмотря на то что и Вы, Дмитрий Анатольевич, и Антон Германович уже отметили несомненные достижения Министерства финансов за прошедший год и истекшие шесть лет, я бы со своей стороны хотела тоже отметить достижения, которые, на мой взгляд, являются непререкаемыми. Это были сложные задачи, которые решались в непростое экономическое время.
Прежде всего это сохранение трёхлетнего формата формирования бюджета, обеспечивающего, пусть и не в полном объёме, финансовую предсказуемость, унификация методов прогнозирования поступления доходов и улучшение администрирования по всем администраторам бюджетных средств, установление на новой качественной основе бюджетных правил, расширение перечня долговых инструментов, повышение инвестиционной привлекательности государственных ценных бумаг. Впервые применён и продолжает расширяться, хотя и не такими быстрыми темпами, как нам хотелось бы, механизм казначейского сопровождения бюджетных средств. И конечно, знаковая и одновременно значимая работа проведена в направлении сбалансированности региональных бюджетов. Но она находится на начальной стадии, и впереди ещё много дел.
Что, на мой взгляд, не удалось реализовать до конца – и эти задачи, безусловно, стоят перед нами всеми на предстоящую шестилетку. Это решение задачи по повышению эффективности бюджетных средств. Но, безусловно, здесь не всё зависит от Министерства финансов. Очень многое зависит от участников бюджетного процесса. И те документы, о которых Вы, Дмитрий Анатольевич, упомянули, которые Вы недавно подписали, несомненно, будут существенным вкладом в этот процесс.
Ключевым ориентиром для Министерства финансов и всех органов государственной власти на ближайшие шесть лет – а это два трёхлетних бюджетных цикла – становится реализация национальных целей развития, стратегических задач в экономике и социальной сфере, которые поставлены Президентом Российской Федерации. Основной из них является увеличение ВВП на душу населения в полтора раза и прочное закрепление России в пятёрке крупнейших экономик мира. Это значит, что России нужны темпы экономического роста выше 4% в год.
Одномоментно, за один год, не выйти на такие темпы
экономического роста, следовательно, в последующие годы необходимо будет
навёрстывать упущенное. Ведь темпы роста выше 4% в последний раз в Российской
Федерации были в 2011 году (4,3%).
Для обеспечения целевых темпов экономического роста необходимо преодолеть ряд внутренних проблем, включая низкую инвестиционную активность, недостаточное внедрение современных технологий и оборудования (что приводит к дальнейшему старению основных фондов и ограничивает возможности роста производительности труда), а также необеспеченность реального сектора экономики квалифицированными рабочими кадрами.
По нашим оценкам, производительность труда в целом по экономике должна расти темпами 5–6% в год. На сегодняшний день методологический расчёт показателей производительности труда имеет очень много недостатков. Учитывая сроки выхода статистических данных – более чем через полтора года после отчётного периода, – он не пригоден для осуществления текущего мониторинга реализации мер по данному показателю. Кроме того, отсутствует единый показатель, характеризующий темпы роста производительности труда в целом по стране. Например, в составе госпрограмм. Даже в тех госпрограммах, где этот показатель присутствует, интерпретация производительности труда осуществляется по-разному. На одного занятого – миллион киловатт-часов, миллион тонн, тысячи рублей. Одним словом, необходима единая методика оценки производительности труда, позволяющая адекватно рассчитывать показатель в разных отраслях экономики, в том числе в сфере услуг, где вряд ли возможно ограничиться количественным измерением производительности труда.
Для достижения поставленной цели по росту производительности труда необходимым условием является инвестиционная активность, о которой уже упомянул Антон Германович, а значит, увеличение доли инвестиций в основной капитал в ВВП с сегодняшних 17,3% до 25% в 2024 году. Анализ показывает, что у российских предприятий и организаций есть финансовые ресурсы. По состоянию на 1 января 2018 года объём средств на счетах организаций оценивался в 9,5 трлн рублей в рублях и иностранной валюте. В 2000–2017 годах объёмы финансовых вложений предприятий и организаций существенно превышали объёмы инвестиций в основной капитал. Превышение имело тенденцию постоянного увеличения, превысив в 10,4 раза в 2017 году инвестиции в основной капитал. Долгосрочные финансовые вложения имеют в структуре финансовых вложений очень незначительный удельный вес, составивший в 2017 году лишь 11,2% общего объёма финансовых вложений. На 0,1 снизился по сравнению с 2016 годом.
В настоящее время препятствием росту инвестиций является
сложившаяся в экономике ситуация с низкой кредитоспособностью заёмщиков. Отказ
кредитных учреждений от кредитования заёмщиков связан как с повышенными
кредитными рисками, оцениваемыми банками, так и с отсутствием долгосрочных
источников средств на балансе кредитных организаций. Осторожная политика
последних делает инфраструктуру финансовой системы неготовой абсорбировать
кредитные риски. В этой связи развитие механизмов осуществления долгосрочных инвестиций,
как сигнал со стороны государства, может помочь преодолеть недоверие
экономических агентов, но при этом необходимо жёсткое соблюдение принципов
управления рисками.
Чрезвычайно важна проработанность и прозрачность механизмов в оценке отбора проектов в рамках разрабатываемых программ проектного финансирования, чтобы не создавать опасность того, что кредитные риски не будут учтены в полном объёме. Так, в программе фабрики проектного финансирования, которая сейчас утверждена, предусмотрено, что решения о соответствующих инвестиционных проектах, о соответствии инвестиционных проектов критериям, предусмотренным программой, принимает Внешэкономбанк. При этом установленные критерии не предполагают оценку эффективности проектов и рисков их реализации. С учётом того, что в рамках реализации механизма фабрики предполагается предоставление субсидий из федерального бюджета на возмещение расходов в связи с предоставлением кредитов и займов и предоставление государственных гарантий Российской Федерации по облигационным займам, необходимо уже сейчас обратить внимание на повышенные риски возможного (подчёркиваю – возможного) неэффективного расходования бюджетных средств в последующем. К сожалению, мы это наблюдали. И очень важно сейчас заранее на это обратить внимание.
Кроме того, нам кажется, что важна координация деятельности фабрики, особенно в части отбора проектов Центральным банком и Министерством финансов. Для реализации национальных целей и стратегических задач объём дополнительных расходов бюджета нами оценивается (понятно, что есть разные оценки) на предстоящие шесть лет – порядка 8 трлн рублей. Консолидированных бюджетов регионов – скорее всего, выше, поскольку приоритеты, которые обозначены, в значительном количестве случаев касаются полномочий субъектов Российской Федерации или совместного ведения. Это означает, для того чтобы эффективно и с заданными целевыми установками реализовывать обозначенные Президентом страны приоритеты, необходимо изменить механизмы их реализации, так как существующие сегодня госпрограммы не охватывают ресурсы регионов, а планируемые в них показатели не решают основную цель перехода к программному формату – их увязку с бюджетными ассигнованиями. Пока они решают эту задачу и осваивают проектный подход. Очень надеемся, Дмитрий Анатольевич, что поручения, которые даны Вами по итогам исполнения проектов за 2017 год, изменят эту ситуацию.
Также очень важно уже сейчас, на стадии формирования новой трёхлетки, исходить из необходимости сбалансированного принятия не только федерального бюджета, но и бюджетов регионов. А это можно сделать только при условии оценки сложившейся структуры полномочий и её возможной корректировки при необходимости. Учитывая значительные финансовые ресурсы, которые предстоит потратить в шестилетнем периоде… А я напомню, если сравнить рост расходов между 2017 и 2018 годами, за исключением расходов на оборону, правоохранительную деятельность, безопасность и обслуживание долга, то фактически между 2017 и 2018 годами роста расходов не происходило. Это была почти одна и та же цифра. Почему я об этом говорю? Потому что, меняя механизмы и вырабатывая подходы к реализации приоритетов, очень важно не допускать ошибок, которые мы традиционно, ежегодно допускаем.
Имею в виду прежде всего такие примеры.
Улучшение состояния окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесено не только к приоритетному проекту, но и к стратегическим задачам и национальным приоритетам до 2024 года. Несмотря на значительное увеличение в 2018–2020 годах объёма бюджетных ассигнований по сравнению с 2016–2017 годами, в новой редакции госпрограммы «Охрана окружающей среды» к 2020 году предусматривается существенное снижение показателей. Простой пример: доля протяжённости построенных сооружений инженерной защиты в общей протяжённости берегов, нуждающихся в строительстве таких сооружений, – этот показатель снижен в 8 раз – с 22% до 2,76%. К сожалению, таких примеров много, а это один из элементов эффективности.
Мне кажется, чрезвычайно важно, чтобы инфраструктура отраслей, которые предполагается приоритизировать в рамках последующего шестилетнего цикла, была готова к необходимости освоения этого объёма ресурсов. Чтобы не порождать тех проблем с точки зрения эффективного использования средств, которые мы традиционно имеем: незавершённое строительство, рост дебиторской и кредиторской задолженности, несвоевременное выполнение работ. Также должна обратить внимание, что и Президент в качестве основного источника финансирования дополнительных расходов поставил повышение эффективности использования бюджетных средств. И на одном из совещаний, Дмитрий Анатольевич, у Вас я уже обращала внимание на то, что термин эффективности устоялся в нашем обороте, но, к сожалению, нормативно до конца не определён. Сегодня Министерство финансов готовит новую редакцию Бюджетного кодекса. Мне кажется, чрезвычайно важно ещё раз вернуться к этой теме и подумать, как определить эту терминологию, для того чтобы она была понятной всем участникам бюджетного процесса.
Ключевой задачей любых трансформаций и изменений остаётся повышение уровня жизни наших граждан. Об этом сказал Антон Германович. И я бы тоже хотела эту тему затронуть. Представляется целесообразным при всей сложности задачи при подготовке нормативных документов определить некие нормативные показатели, к которым мы стремимся, чтобы выполнить задачу повышения уровни жизни граждан.
Кроме того, существенное внимание, мне кажется, нужно уделить совершенствованию механизмов оказания социальной помощи населению, имея в виду чёткое определение, во-первых, того, какие меры социальной защиты уместно осуществлять через механизм обязательного социального страхования, какие – через механизм государственного социального обеспечения, то есть фактически бюджетного финансирования. Адресный подход по нуждаемости возможно применять только в государственном социальном обеспечении.
Во-вторых, очень важно чётко разграничить социальную помощь и социальную поддержку, в действующем законодательстве это пока перемешано.
В-третьих, перейти к адресной системе социальной защиты возможно только при условии, если до такого перехода будет создана и начнёт промышленное функционирование централизованная информационная система по учёту всех мер социальной защиты, оказываемых человеку на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Это то, чем сегодня занимается Пенсионный фонд. Если адресность будет осуществляться через периодические запросы у самого гражданина документов, то, кроме недовольства, это ничего вызывать не будет, и тогда все наши предложения относительно перехода на нуждаемость не дадут никакого социально-экономического эффекта.
В-четвёртых, адресная система социальной защиты должна базироваться не на показателе прожиточного минимума, а на показателе потребительского бюджета. Это очень сложно, и осуществить такой переход тоже очень сложно. Но нам кажется, что переход к минимальному потребительскому бюджету – это всё-таки залог победы над бедностью в нашей стране.
Завершая своё выступление, уважаемые коллеги, я бы хотела поблагодарить Министерство финансов в лице министра и в лице всей коллегии Министерства финансов за очень плодотворную совместную работу. Это не высокие слова, это реальность. Мы друг друга понимаем фактически с полуслова. И очень хорошо, что мы движемся в фарватере тех задач, которые сегодня стоят перед страной.
Э.Набиуллина: Уважаемый
Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!
Я также хочу поблагодарить Антона Германовича и весь коллектив Министерства финансов за конструктивное взаимодействие, за профессионализм и ответственное отношение к делу, которое мы всегда чувствуем в этом взаимодействии.
У Минфина и Центрального банка очень много точек соприкосновения, и наша общая задача – обеспечение макроэкономической стабильности. От качества нашего взаимодействия здесь очень многое зависит.
Прошлый год ознаменовался двумя, на мой взгляд, важными вехами именно в обеспечении долгосрочной экономической стабильности – это то, что мы достигли таргета, цели по инфляции, и введение бюджетного правила. Переход к низкой инфляции – мы всегда говорим о том, насколько это имеет позитивные последствия для граждан, для бизнеса и для бюджета.
Для планирования бюджета это предоставляет возможность более чётко спланировать все бюджетные обязательства на среднесрочную, долгосрочную перспективу, в том числе чётче просчитывать те инвестиционные долгосрочные проекты, которые либо полностью финансируются бюджетом, либо бюджет в них участвует.
Второе. Конечно, низкая инфляция даёт возможность занимать дешевле. Мы уже сейчас видим, что уверенность, стабильность и низкая инфляция приводят к тому, что быстрее сокращаются долгосрочные ставки и 5–10-летние ОФЗ уже размещаются по ставкам ниже ключевой. То есть все ожидают снижения инфляции, это тоже прямое позитивное последствие для бюджета.
Что касается бюджетного правила, мы всегда с самого начала поддерживали его введение. И надо сказать, что положительные ожидания с введением этого бюджетного правила, на наш взгляд, полностью оправдались. Мы видим, что действительно происходит снижение зависимости и валютного курса, и экономики от колебания цен на нефть. Это то, что было всегда уязвимым местом для нашей экономики и финансовой системы. Мы видим это снижение. По нашим расчётам, эластичность, коэффициент эластичности, который характеризует эту зависимость, в 2014–2015 годах был около 1, сейчас, по нашим оценкам, – 0,1. И причинами этого является совокупное принятие решений сразу в трёх областях – это инфляционное таргетирование, переход к свободному плаванию курса и введение бюджетного правила. Поэтому, на наш взгляд, мы должны эти завоевания сохранить.
Наряду с бюджетным правилом примером необходимости эффективной координации является и операция Федерального казначейства по размещению среди кредитных организаций временно свободных денежных средств. Мы видим, что предпринятые усилия позволяют сглаживать внутримесячные и внутригодовые колебания ликвидности на денежном рынке. Это также позволяет нам лучше управлять денежными ставками на рынке, приближая их к ключевой. Поэтому здесь, мы надеемся, и дальше будет продолжена наша совместная работа по сглаживанию таких колебаний ликвидности на рынке.
Сейчас действительно обсуждаются разные изменения в бюджетной политике, в том числе в налоговой политике. Для нас очень важно учитывать заранее эффекты этих изменений с точки зрения управления денежно-кредитной политикой и просчитывания инфляционных рисков, для того чтобы мы не допускали инфляционных всплесков. Поэтому мы хотели бы также, чтобы любые налоговые новации обязательно принимались с учётом необходимости приспособления к ним экономики и финансовой сферы.
Также, мне кажется, достаточно эффективным было наше взаимодействие по развитию инфраструктуры финансового рынка. Я только один пример приведу: создание если не с нуля, то почти с нуля индустрии рейтинговых агентств. Сейчас уже и Центральный банк, и Министерство финансов могут опираться (мы шире это делаем) на оценки наших рейтинговых агентств.
Конечно, макроэкономическая стабильность – это очевидная наша общая задача. Но этим общие задачи Министерства финансов и Центрального банка не исчерпываются. Наша общая задача, которая, на мой взгляд, приобретает особую важность в предстоящие годы, – это развитие финансового рынка. Потому что макроэкономическая стабильность – это необходимое условие, но недостаточное для повышения темпов экономического роста.
Если говорить о развитии финансового рынка, основной акцент на чём должен быть сделан? Об этом говорил Антон Германович в своём выступлении. Это появление долгосрочных инвестиционных ресурсов, или институтов длинных денег. Здесь необходимо принять законодательные меры и потом их реализовать.
Что касается развития институтов длинных денег. Это и пенсионные накопления (в том или ином виде нам нужно эту дискуссию пройти и принять соответствующие решения), и страхование жизни, в том числе, например, осуществление страхования жизни через хорошо проявивший себя институт инвестиционных счетов, возможно, с распространением налоговых льгот. Это и принятие законодательства о квалифицированных и неквалифицированных инвесторах, чтобы мы разным типам инвесторов предоставляли финансовые инструменты, в том числе для того, чтобы мотивировать их к осуществлению долгосрочных инвестиций.
Кроме того, в регулировании развития финансовой сферы мы, конечно, не должны опаздывать и отставать от развития рынка. Прежде всего речь идёт о поддержке развития новых технологий на финансовом рынке. Я здесь говорю не только и не столько о криптовалютах, которые и высокоспекулятивный актив, и не обеспечивают достаточной защиты прав граждан и инвесторов, и широко могут использоваться для проведения разного рода сомнительных операций. Я говорю о более широкой проблеме развития финансовых технологий. Это и развитие краудфандинга, и развитие разных платформ. В том числе мы продвигаем идею развития платформы маркетплейс, которая даст возможность потребителям выбирать финансовые услуги и усилит конкуренцию на финансовом рынке. Это и реализация законодательства об удалённой идентификации – без этого вообще сложно себе представить развитие финансовых технологий.
Поэтому, на наш взгляд, задачи развития финансового рынка стоят большие. И я надеюсь на то же плодотворное сотрудничество с сотрудниками Министерства финансов, которое мы имели в предыдущие годы. И желаю вам всем успехов в достижении поставленных целей.
Д.Медведев: Уважаемые коллеги, мы обсудили некоторые вопросы (не все, конечно), которые находятся в компетенции и сфере ответственности Министерства финансов, с учётом того, что происходило в прошлом году, естественно, заглянув и в будущее, имея в виду проблемы, которые не удалось решить (о чём выступавшие коллеги говорили), шаги, которые нужно предпринять для того, чтобы эти задачи были воплощены в жизнь, в том числе для решения больших, фундаментальных задач, стоящих перед нашей страной.
Что хотел бы отметить в особенности: очевидно, что позитивные изменения (об этом и я говорил, и мои товарищи, которые выступали сейчас с трибуны) во многом стали возможными благодаря кропотливому труду сотрудников Министерства финансов. И мы всегда при проведении коллегии отдаём должное их профессионализму, порядочности, трудолюбию и ответственному подходу к решению очень сложных задач. Опыт показывает, что, как правило, Минфин при формулировании тех или иных подходов подвергается жесточайшей критике. На него все шишки сыпятся за то, что так или иначе пытается сэкономить на этом и на том. Но в итоге жизнь всё расставляет по своим местам, и обоснованность этой позиции, направленной на сохранение макроэкономических показателей и обеспечение стабильности условий развития экономики, особенно при наличии внешних и внутренних проблем, заслуживает максимальной поддержки.
<…>
