Из стенограммы:
Встреча с председателем Счётной палаты Татьяной Голиковой
Д.Медведев: Татьяна Алексеевна, у нас, несмотря на некоторую неопределённость, всё-таки созрело решение вернуться к трёхлетнему циклу планирования и бюджетирования, что для экономической жизни лучше, безусловно, но к этому нужно подготовиться. Хотел бы обсудить с вами предложения, которые есть у Счётной палаты, для того чтобы нам в наиболее оптимальной форме подойти к возобновлению трёхлетнего бюджетного цикла.
Т.Голикова: Да, Дмитрий Анатольевич, мы тоже в рамках своей деятельности вместе с экспертами работаем в этом направлении, достаточно плотно сотрудничаем с Министерством финансов и, конечно, тоже формулируем свои предложения с учётом тех результатов контрольных мероприятий, которыми мы на сегодняшний день располагаем.
Безусловно, то, что Вы отметили относительно перехода к трёхлетнему планированию, или возврата к трёхлетнему планированию после годового перерыва, – это более предсказуемая политика для субъектов экономической деятельности, для населения и, в общем, для всех потребителей бюджетных услуг.
И здесь, конечно, важно, что в тех условиях жёстких финансовых ограничений, которые мы имеем, выбрать правильную стратегию, с одной стороны, организации этого бюджетного процесса, с другой стороны, планирования бюджетных ассигнований. Если именно так подходить к этому вопросу – со стороны организации, со стороны планирования, мне кажется, здесь было бы важно уже на стадии организации учесть следующие моменты.
Жёсткие финансовые ограничения – это ограничения, но ведь у страны есть приоритеты, и очень важно, формируя бюджет, правильно найти компромисс между теми расходами, которые будут направлены на экономический рост, и выполнением социальных обязательств государства. Как известно, когда нехватка денег, возрастает запрос на справедливость распределения ресурсов, и здесь, мне кажется, очень важно обратить внимание на следующее. Это то, как будет принимать решение бюджетная комиссия. Традиционно работа начинается с того, что бюджетная комиссия на основании предложений Министерства финансов одобряет предельные объёмы финансирования государственных программ и непрограммной части, чтобы запустить бюджетный процесс, чтобы министерства начали работать. Министерства делят эти деньги (это так называемые базовые объёмы), и, когда начинается более глубокий процесс, к базовым объёмам уже не обращаются, а идут за дополнительными деньгами. В условиях финансовых ограничений, как известно, сложно их найти. И мне кажется, уже на этом этапе нужно отказаться от принципа базовых расходов и планирования от достигнутого.
Я имею в виду следующее: одобряя предельные объёмы, скажем, по государственным программам, которые внесёт Министерство финансов, мне кажется, Бюджетная комиссия должна ещё и принять некие критерии и предложить механизмы оптимизации внутренней структуры базовых расходов. Это очень важно, потому что это нужно для того, чтобы туда были встроены те приоритеты, о которых Вы говорили, озвучивая программу, скажем, «Единой России», и те приоритеты, которые сейчас будут предметом деятельности созданного сегодня указом Президента совета по стратегическому развитию.
Как мы видим такие критерии и такие механизмы?
Первое (что, как мне кажется, очень важно, и эту работу нужно было бы начать уже в 2016 и продолжить в 2017 году) – это институциональные изменения в системе учреждений и предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти.
Что я имею в виду? Сегодня у нас функционируют федеральные государственные бюджетные учреждения, федеральные автономные учреждения, казённые учреждения, и их, кстати, вместе с филиалами 8442 в 2016 году. А ФГУПов – 1247. Но при этом не нужно забывать, что у нас не за горами 1 января 2018 года, когда, согласно нормативной базе, ФГУПы должны прекратить своё существование. А те темпы, которыми мы идём, уводят нас очень далеко с точки зрения работы с этими предприятиями.
И здесь принципиально важно посмотреть на эту структуру следующим образом.
Федеральные государственные бюджетные учреждения, федеральные автономные и казённые – их можно было бы разделить на три группы. Первое – это учреждения, которые есть в ведении министерств и ведомств, но которые не по профилю в структуре этих министерств и ведомств. Средняя стоимость такого учреждения составляет приблизительно 250 млн рублей.
Вторая группа – это учреждения, которым переданы отдельные функции министерств и ведомств, тем не менее они оказывают услуги, которые не связаны с деятельностью этих учреждений. Здесь средняя стоимость содержания учреждения достигает уже 370 млн рублей.
И, наконец, учреждения, которым тоже переданы государственные функции, которым доводится государственное задание на предоставление услуг или работ. Но при этом соотношение государственного задания и доходов, которые они получают от предпринимательской деятельности, катастрофическое: разница между госзаданием и предпринимательской деятельностью – от двух раз до 14.
Но здесь важно даже не это, здесь важно то, что эта предпринимательская деятельность – не что иное, как скрытые неналоговые доходы, потому что в основном это услуги, связанные с сертификацией, с подтверждением нормативной документации, с проведением каких-то испытаний и так далее. И нормирование этих услуг, строго говоря, происходит самими учреждениями, исходя из каких-то рекомендаций главного распорядителя.
Здесь мы наблюдаем удивительные вещи, которые как в бо́льшую сторону, так и в меньшую сторону... Например, для меня было очень странно, когда мы увидели, что, например, стоимость услуги в отдельных высших учебных заведениях по бакалавриату составляет 296,2 тыс. рублей, а стоимость такой же услуги в рамках предпринимательской деятельности – 101,8 тыс. рублей. То есть бюджетная услуга дороже, чем коммерческая. И есть другая картина, когда, наоборот, дешевле, и тоже непонятно, по каким принципам это сегодня формируется.
Это одна группа, которая связана с учреждениями, и здесь точно есть резервы, стоимость которых мы оцениваем от 30 до 40 млрд рублей.
Что касается ФГУПов, здесь нужно принимать какие-то решения. Если мы не идём на продление после 1 января 2018 года существования этих предприятий, то тогда мы должны уже сейчас обязать соответствующие федеральные органы исполнительной власти, чтобы они срочно приняли стратегию в отношении подведомственных им ФГУПов. Мы смотрели, что средняя продажа, которая сложилась по данным 2015 года, акций некрупных ФГУПов – где-то 70 млн рублей. Но если мы реализуем эти ФГУПы, не все, а те, которые ещё можно реализовать, без крупных, – это порядка 60 млрд рублей. Но понятно, что это за один год сделать невозможно, поэтому я и говорю о 2016–2017 годах.
Но, с другой стороны, мне кажется принципиально важным, чтобы мы сделали месседж соответствующим структурам Правительства, чтобы они их не преобразовывали в федеральные бюджетные учреждения, казённые, потому что они влекут за собой увеличение расходов на содержание за счёт федерального бюджета, а, собственно, туда тенденция сейчас и движется.
Д.Медведев: Да, это на самом деле так, потому как никто не хочет исчезать из экономической жизни. Существует масса запросов на преобразование из унитарных предприятий, которые всё-таки по закону являются коммерческими организациями и худо-бедно должны зарабатывать деньги, в бюджетные учреждения, которые уже целиком, естественно, содержатся за счёт средств федерального бюджета. А вот это точно не та цель, которую мы преследовали, когда принимали решение о реорганизации и ликвидации федеральных унитарных предприятий. Речь идёт совершенно о другом.
Татьяна Алексеевна, давайте эти вопросы, рекомендации Счётной палаты и некоторые другие рассмотрим, для того чтобы обеспечить оптимальные процедуры и, наверное, оптимальные решения в ходе возврата к трёхлетнему циклу, чтобы постараться просто найти дополнительные резервы, дополнительные источники, потому что даже тот пример, который вы привели, весьма показательный. Надо посмотреть, конечно, в разрезе университетов, это, может быть, не везде одинаково. Тем не менее цена за обучение, если выражаться по-простому, в бюджетной составляющей и в коммерческой по-хорошему должна быть абсолютно одинаковой. Какая разница, за счёт чего привлекает университет деньги: берёт ли он их с рынка, что называется, у потребителей образовательных услуг, или берёт из бюджета, за счёт казны. С этим надо разобраться. Давайте об этом поговорим.
<…>
