Налоговая политика в этой отрасли должна быть такой, чтобы стимулировать приток инвестиций, считает Премьер.
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Доклад Александра Новака о налогообложении нефтегазового сектора
Стенограмма начала совещания:
Д.Медведев: Добрый день, коллеги! Сегодня мы собрались на территории «Межрегионгаза» для того, чтобы обсудить вопросы, весьма актуальные для всех присутствующих здесь, – вопросы налогообложения нефтегазового комплекса. Без преувеличения, нравится это кому или не очень нравится, но нефтегазовый комплекс имеет стратегическое значение для нашей страны. Мы занимаем, как известно, лидирующие позиции в мире и по добыче нефти, и по добыче газа. Продукция отечественного топливно-энергетического комплекса – это ключевая статья нашего экспорта. Удельный вес в экспорте в страны дальнего зарубежья, напомню, 72,5%, а налоговые таможенные платежи, поступления от предприятий отрасли имеют фундаментальное значение для формирования федерального бюджета, обеспечивая чуть более половины всех его доходов. Поэтому от того, как чувствуют себя предприятия нефтегазового комплекса, зависит действительно решение огромного количества задач.
Совещание по вопросу налогообложения нефтегазового сектора
В бюджетном послании была поставлена задача по совершенствованию механизмов налогообложения нефтегазовой отрасли. Они должны способствовать и разработке новых месторождений, и обеспечивать глубокую переработку углеводородного сырья на территории нашей страны. Вместе с тем в нефтяной отрасли проявляются тенденции, которые сдерживают её развитие. Вы, естественно, все это знаете – прежде всего речь идёт о снижении добычи в традиционном для страны добывающем регионе (я имею в виду Западную Сибирь), а также о низких темпах модернизации отечественных нефтеперерабатывающих заводов. В этом контексте Правительством был принят целый ряд решений, также известных: в частности, введён с 1 сентября прошлого года так называемый специальный таможенный режим «60–66», предполагающий снижение экспортной пошлины на сырую нефть до уровня 60%.
Одновременно ставка на нефтепродукты зафиксирована на уровне 66% от пошлины на нефть. Эта мера призвана обеспечить повышение эффективности разработки действующих месторождений за счёт налоговой нагрузки, привлечение инвестиций, ну и, конечно, как следствие, рост добычи в последующий период. Также она была принята для того, чтобы стимулировать модернизацию НПЗ за счёт увеличения рентабельности установок вторичных процессов. Определённый эффект эти решения принесли, но, наверное, это не тот эффект, на который мы все рассчитывали. В любом случае Министерству энергетики и Министерству финансов необходимо обеспечить дальнейший мониторинг результатов работы отрасли с учётом действия нового таможенного режима. В свою очередь нефтяные компании должны обеспечивать выполнение планов по модернизации нефтеперерабатывающих мощностей, в соответствии с ними до 2020 года должны быть реконструированы и построены 122 установки вторичных процессов. При этом объём инвестиций компаний на эти цели очень значительный, он должен составить, по оценкам экспертов, порядка 1,2 трлн рублей. Я хотел бы поручить Ростехнадзору, Минэнерго, Антимонопольной службе, Росстандарту продолжить мониторинг модернизации НПЗ и обеспечить надлежащий контроль за реализацией соответствующих соглашений. Далее. В настоящее время формируются более гибкие механизмы, в том числе фискальные механизмы, которые повышают инвестиционную привлекательность проектов, связанных с освоением морских месторождений, в том числе на шельфе в Арктике, а также вовлечением в оборот так называемой трудноизвлекаемой нефти.
Инвесторам, конечно, прежде всего нужны стабильные и предсказуемые правила игры. Вот я тут разговаривал с некоторыми коллегами в преддверии этого совещания – это и было, наверное, побудительным мотивом для того, чтобы нам встретиться, – и, собственно, услышал одно: «Дайте стабильные условия работы! Так, чтобы они были по-настоящему стабильны: на пять лет хотя бы, то есть чтобы это выглядело как окончательное решение». Понятно, что это требуется для капиталоёмких, технологически сложных, долгосрочных проектов, которые в целом способны в будущем обеспечить значительный прирост добычи углеводородов, ну и, конечно, создать новые хорошо оплачиваемые рабочие места; сформировать, с другой стороны, пакет заказов на инновационную продукцию, выпускаемую российской промышленностью.
Такой же рациональный и взвешенный подход должен применяться и к газовой промышленности, и к деятельности газовых компаний. Согласно генеральной схеме развития отрасли, до 2030 года планируется нарастить объёмы добычи газа практически в 1,5 раза с нынешних 670 млрд куб. м до 1 трлн куб. м в год. Новые центры должны появиться и на Ямале, и в Восточной Сибири, и на континентальном шельфе. И, конечно, нужно, чтобы эти проекты также были экономически эффективными и понятными, оправданными для инвесторов, поэтому и здесь налоговая политика, в газовой отрасли, должна быть такой, чтобы стимулировать приток инвестиций.
Пожалуй, я бы на этом ограничился и передал слово министру энергетики, для того чтобы Александр Валентинович (А.В.Новак) сделал тоже несколько вступительных замечаний. Пожалуйста.
А.Новак: Спасибо, Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги, как уже отметил Председатель Правительства, нефтегазовый комплекс занимает исключительное место в экономике нашей страны. При этом налоговая политика и фискальное регулирование отрасли, с одной стороны, должны обеспечить устойчивое наполнение доходов бюджета, с другой стороны, должны в рамках налоговой политики создаваться стимулы для привлечения инвестиций и технологий мирового уровня.
Дмитрий Анатольевич, позвольте вначале доложить о ситуации в нефтяной отрасли. Есть презентация, и в рамках этой презентации я хотел бы доложить о нашем видении налоговой политики в нефтяной отрасли в первую очередь. Как видно из слайдов, производственные показатели нефтяной отрасли в последние годы остаются на высоком уровне, преодолён тренд на падение добычи, проявившийся в начале мирового финансового кризиса в 2008 году. Стимулирующие меры, которые были своевременно приняты Правительством, способствовали выходу на максимальный уровень добычи за постсоветский период – 511,4 млн т по результатам 2011 года. Согласно генеральной схеме развития нефтяной отрасли, достигнутый уровень добычи сохранится на стабильном уровне до 2020 года. Переработка нефти в последние годы также росла, достигнув максимального уровня в 256,5 млн т в 2011 году. На текущий момент нефтеперерабатывающая промышленность в полной мере обеспечивает потребности внутреннего рынка. В период до 2020 года мы ожидаем приток инвестиций в отрасль, строительство целого ряда новых и модернизацию устаревших установок.
Я бы хотел отметить, что мы на пути достижения целей, поставленных генеральной схемой, видим две существенные угрозы. Первая – это снижения объёмов добычи по причине недостаточно гибкой налоговой политики. И вторая – дефицит качественных нефтепродуктов на внутреннем рынке по причине срывов срока масштабной модернизации НПЗ. Более подробно скажу несколько слов о существующей системе налогообложения в отрасли в сравнении с мировыми нефтегазовыми экономиками. На сегодня уровень фискальной нагрузки на нефтяную промышленность России является самым высоким, и не только по отношению к другим отраслям, но и в сравнении с другими странами (это вы видите на слайдах). Ключевая проблема действующей налоговой системы заключается в том, что налогами и сборами облагается не финансовый результат, а абсолютные показатели выручки компании. Несмотря на то, что такой подход в своё время позволил упростить администрирование и собираемость налогов, он не учитывает в первую очередь экономику отрасли и фактически препятствует притоку в неё инвестиций.
Так, существующее налоговое регулирование делает нерентабельной добычу значительного объёма запасов как на новых, так и на уже разрабатываемых месторождениях. На мой взгляд, нам необходимо ещё раз вернуться к рассмотрению перехода на обложение отрасли налогом на добавочный доход, иначе в отрасли может быть спровоцировано падение добычи уже в самое ближайшее время. В результате в следующие 20–30 лет из тех 22 млрд т запасов, которые мы на сегодняшний день имеем по нефти, добытыми могут оказаться лишь 11 млрд т – зелёненький столбик на слайде. Осознавая остроту данной проблемы, Правительство Российской Федерации приняло ряд мер налогового стимулирования, в том числе - по налогу на добычу полезных ископаемых. Введены налоговые каникулы по НДПИ для месторождений, расположенных в новых регионах нефтедобычи, введены понижающие коэффициенты для выработанных месторождений и для новых малых месторождений, а также по экспортной пошлине для новых месторождений в новых регионах нефтедобычи.
С целью стимулирования разработки трудноизвлекаемых запасов нефти 3 мая 2012 года было подписано постановление Правительства Российской Федерации, предполагающее градацию проектов по сложности, исходя из геологических условий, с установлением пониженных ставок НДПИ в зависимости от категории сложности, а также пониженной ставки экспортной пошлины для сверхвязкой нефти. Предполагается, что соответствующие поправки в Налоговый кодекс будут разработаны до 1 октября 2012 года и конечной целью этих налоговых новаций будет являться вовлечение в активную разработку дополнительно 2,5 млрд т запасов.
Также с целью стимулирования новых шельфовых проектов 12 апреля этого года было подписано постановление Правительства, предполагающее градацию проектов по сложности, исходя из географического расположения, а также освобождение предприятий, добывающих углеводороды на новых месторождениях, от вывозной таможенной пошлины, введение адвалорной ставки НДПИ в зависимости от категории сложности на новых морских месторождениях. Предполагается, что соответствующие поправки в Налоговый кодекс также будут разработаны до 1 октября, и конечной целью мы видим начало активной геологоразведки в регионе с прогнозными ресурсами углеводородов в 100 млрд т условного топлива.
Дмитрий Анатольевич, основную проблему на сегодня мы видим в том, что необходимо создавать стимулы освоения новых месторождений, которые характеризуются более высокими операционными и капитальными затратами, более сложными геологическими условиями, необходимостью создания новой инфраструктуры, большей удалённостью от рынков сбыта. И ясно, что для их освоения тех льгот по НДПИ, которые приняты на сегодня, недостаточно. Сегодня уже можно сказать, что механизм стимулирования новых проектов через снижение ставки экспортной пошлины на сырую нефть, которая используется с 2009 года, доказал свою эффективность на примере месторождений Восточной Сибири – Ванкорского, Верхнечонского, Талаканского, других, но до сих пор не закреплён на нормативно-правовом уровне. В связи с этим возникает ситуация, когда нефтяные компании принимают решения об откладывании принятия инвестиционных решений по крупнейшим новым проектам, таким как Восточно-Месояхское, Куюмбинское, Юрубчено-Тохомское, Русское, что в принципе может спровоцировать падение добычи, которое я показывал на слайде зелёным цветом.
Наше предложение заключается в следующем: подготовить единую методику предоставления льгот по ввозным таможенным пошлинам на нефть, добываемую на морских месторождениях углеводородов и на суше, уточнив критерии отнесения месторождений к новым для дальнейшего рассмотрения на Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и утверждения Правительством Российской Федерации. В рамках этой методики до конца года уже необходимо будет принять решение по ряду инвестиционных проектов. Я хотел бы обратить особое внимание, что методику нужно принять до конца года и по некоторым проектам уже принять решение о возможных льготах.
Теперь что касается нефтепереработки. При уже упомянутой мной положительной динамике объёмов переработки сырья рост производства автобензинов за период с 2005 по 2011 год составил всего 14,4%, в то время как производство мазута, потребление которого в стране падает, выросло на 29,4%. Явная диспропорция. И причина данной диспропорции заключается в том, что система экспортных пошлин, которая действовала с 2005 года до 1 октября 2011 года, при которой ставка на тёмные нефтепродукты была в 2,5 раза ниже ставки на сырую нефть и почти в 2 раза ниже ставки на светлые нефтепродукты… В результате компаниям было выгодно наращивать объёмы первичной переработки и выпуск мазута. Фактически за счёт заниженных пошлин субсидировался экспортно ориентированный выход нефтепродуктов низкой глубины переработки. Оценочный объём таких субсидий составлял около 7 млрд долларов в год. У нефтяных компаний отсутствовали стимулы к модернизации. Результат известен – к 2011 году российские нефтеперерабатывающие заводы оказались не готовы производить топливо третьего экологического класса и выше в объёме, требуемом для насыщения внутреннего рынка. Пришлось в тот период пойти на изменение соответствующего технического регламента, перенося сроки запрещения оборота топлива низких экологических классов. Изменённые сроки запрещения оборота топлива низких классов были установлены в 2011 году, исходя из анализа заявленных в добровольном порядке планов нефтяных компаний по модернизации нефтеперерабатывающих производств, а также прогноза спроса на основные виды нефтепродуктов. В результате оборот топлив класса II будет запрещён с 1 января 2013 года, класса III – с 1 января 2015 года и класса IV – с 1 января 2016 года.
Дмитрий Анатольевич, Вы уже говорили о том, что для выполнения требований техрегламента придётся в период до 2020 года ввести в эксплуатацию и реконструировать 122 установки вторичной переработки нефти (для сравнения: в предыдущие три года было всего введено и реконструировано 20 установок), и инвестировать потребуется более 1 трлн рублей в ценах 2012 года (также для сравнения приведу цифру: за предыдущий период было инвестировано всего 170 млрд рублей). Результат, которого мы должны достигнуть к 2020 году, – это производство топлива пятого экологического класса. Автобензина в производстве должно вырасти с 600 тыс. т, которые в 2011 году были выпущены, до 38 млн т в 2015 году, а дизельного топлива – с 11,9 млн топлива в 2011 году до 77 млн т. Для достижения этих целей мы предполагаем проводить политику, направленную на неуклонное соблюдение требований технического регламента и недопущение дефицита нефтепродуктов на внутреннем рынке, в том числе проводить ежеквартальный мониторинг модернизации нефтеперерабатывающих доходов, по синхронизации плановых ремонтов, составлению ежегодного обновления кратких и среднесрочных балансов спроса и предложения в разрезе основных видов нефтепродуктов.
Мы также считаем, что принятые меры по установлению дифференциации ставок акцизов в зависимости от класса, выравнивание пошлин на тёмные и светлые нефтепродукты, выравнивание пошлин на мазут и нефть начиная с 1 января 2015 года будут подталкивать в качестве экономических стимулов к модернизации нефтеперерабатывающих заводов. Также мы предлагаем поручить Министерству экономического развития, Министерству энергетики, Министерству финансов провести анализ эффективности реализации режима таможенно-тарифного регулирования «60–66» и по результатам функционирования нефтегазового комплекса в 2012 году представить Вам доклад. Подводя итог в части налогообложения нефтяной отрасли, хотел бы подчеркнуть, что за последние годы был действительно выработан большой комплекс мер налогового, тарифного, технического регулирования, но в настоящее время у нас стоят новые задачи в виде принятия законов и нормативно-правовых актов, которые должны обеспечить выполнение озвученных ранее стратегических целей, принятие методики, а также принятие стимулирующих мер и создание инвестиционной привлекательности в отрасли. В части нефтяной отрасли и налогового регулирования закончен доклад.
<…>
