Основной вопрос повестки – переход к программно-целевому принципу формирования федерального бюджета.
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Доклад Антона Силуанова о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части совершенствования бюджетного процесса
Стенограмма:
Заседание Правительства
Д.А.Медведев: Так, давайте начнём работу. Сегодня на заседании Правительства у нас, как обычно, повестка обширная. Один из важнейших вопросов – вопрос о материальной дополнительной помощи гражданам, которые пострадали от стихийного бедствия в Краснодарском крае. В соответствии с указом в те решения, которые были до этого приняты, необходимо внести дополнительные коррективы: каждый постоянно проживающий в населённых пунктах, пострадавших от наводнения, должен получить 160 тыс. рублей – по 100 тыс. из федерального бюджета и по 60 тыс. из бюджета края, причём независимо от степени утраты имущества.
Своим распоряжением от 9 июля текущего года мы выделили для оказания материальной помощи пострадавшим из резервного фонда 3,8 млрд рублей. Дополнительно из федерального бюджета будет перечислено ещё около 300 млн рублей, для того чтобы соответствующие позиции указа были снабжены необходимыми материальными ресурсами.
Повестка заседания
Также вначале хотел бы проинформировать вас о том, что подписал постановление Правительства о предоставлении субсидий предприятиям оборонно-промышленного комплекса. Это постановление давно готовилось, деньги должны частично возместить затраты на уплату процентов по кредитам Внешэкономбанка и других кредитных организаций на разработку и производство продукции военного назначения. В 2012 году на эти цели в федеральном бюджете заложено 1,5 млрд рублей. Я хотел бы отметить, что эта субсидия будет предоставляться только при отсутствии просроченной задолженности по уплате процентов и основного долга по кредиту, а также при отсутствии задолженности по налогам и сборам. Таким образом, как мы и договаривались, мы оказываем помощь эффективному отечественному производителю, который готов к разработке и производству новейших образцов военной техники, а также к модернизации производства и созданию рабочих мест. Надеюсь, это позволит нам сохранить традиционно весомые позиции на международном рынке вооружений. Мы, как известно, занимаем второе место в мире по объёму экспорта оружия.
Мы сегодня также обсудим с вами изменения в Бюджетный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации, которые необходимы для того, чтобы сверстать бюджет на 2013 год и на плановый период 2014–2015 годов. Эти изменения касаются формирования государственных программ, совершенствования бюджетной классификации, порядка составления и утверждения бюджета в программном формате и, конечно, развития системы государственного и муниципального контроля. Надеюсь, что в результате этого повысится и качество управления государственными финансами.
Контроль за использованием денежных средств государства, безусловно, необходим, но должна быть определена и конкретная мера ответственности за нарушение бюджетного законодательства, причём должны быть установлены меры и внешнего, и внутреннего финансового контроля, разграничены соответствующие контрольные положения между контролирующими структурами. У нас их достаточно, но подчас контроль носит такой абсолютно второстепенный характер: даже эти структуры дублируют друг друга. При этом нужно исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов и привести систему государственного финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами международной Европейской организации высших органов финансового контроля. Только после решения этих, казалось бы, технических вопросов, мы можем считать, что наша система контроля будет современной и эффективной.
Ещё один вопрос повестки дня – поправки в федеральный закон «О навигационной деятельности», Кодекс об административных правонарушениях, которые связаны с расширением спектра применения системы ГЛОНАСС. С 1 января прошлого года было предписано установить средства позиционирования с использованием ГЛОНАСС при перевозке пассажиров на автобусах, а также при перевозке опасных и специальных грузов. С 1 января 2013 года такими же приборами должны быть снабжены транспортные средства для перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов. С 1 июля следующего года за невыполнение этих требований вступает в силу механизм ответственности, причём штрафы – обращаю внимание всех перевозчиков, экспедиторов, тех, кто имеет отношение к транспортной деятельности, – весьма весомые: от 30 тыс. до 50 тыс. рублей. Но я уверен, что они себя оправдают, потому что речь идёт о повышении безопасности дорожного движения, а цифры в этой сфере у нас остаются очень плохими. В прошлом году было зарегистрировано 200 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в результате которых погибло почти 28 тыс. человек. Это беспрецедентная цифра! Не знаю даже с какими странами, где существует активное дорожное движение, эту цифру можно сопоставить. Для того чтобы эти цифры менялись, надо не только изменить качество строительства дорог, модернизировать инфраструктуру, использовать высокие технологии и, естественно, развивать систему медицинской помощи, в том числе медицинской помощи, которая оказывается в пределах так называемого золотого часа, но и использовать эти технологические новшества, о которых мы сегодня будем говорить, потому что использование ГЛОНАСС, надеюсь, всё-таки поможет улучшить безопасность дорожного движения.
Вообще вопрос оперативной помощи, вопрос развития службы спасения всегда был актуальным для нашей страны. Естественно, это в очередной раз подтвердили и последние события – та трагедия, которая случилась в Крымске. У нас создаётся система вызова экстренных служб по единому номеру 112, создаётся уже определённый период времени – пора этот процесс завершать. Этот вопрос в повестке дня заседания.
У нас ещё целый ряд вопросов, в том числе вопросы, которые затрагивают жизнь огромного количества наших людей, по сути, миллионов людей – всех, кто возвращается из зарубежных поездок, а сейчас люди у нас активно перемещаются по миру. Речь идёт о тех вещах, которые покупаются за рубежом – сувениры, подарки. При возвращении домой на таможне порой оказывается, что превышен соответствующий денежный лимит и приобретённый товар необходимо декларировать, заплатив при этом таможенную пошлину. Наказание за подобные правонарушения, мягко говоря, не всегда отличались справедливостью и соразмерностью, и связано это было прежде всего с тем, что цена товара, который перемещался через границу, определялась, что называется, на глазок – по так называемой рыночной стоимости, а административный штраф выписывался на полную катушку, исходя из того, что всякий перемещающий такой товар является или предполагается злостным правонарушителем. Это неправильно. Нам предстоит чётко зафиксировать в Административном кодексе санкции за соответствующее правонарушение в таможенной сфере, уточнив при этом, что при начислении товаров будет использоваться не рыночная стоимость этого товара, а фактическая на основе представленных документов, и что часть товара, которую не нужно декларировать в соответствующей сумме, не будет в этом случае подвергаться штрафным санкциям.
И наконец то, что срок давности по подобного рода административным правонарушениям будет исчисляться со дня его совершения. И надеюсь, что это в конечном счёте всё-таки и гражданам жизнь облегчит, и будет избавлять тех, кто пересекает границу, от избыточной бюрократической волокиты, а то иногда и просто прямой коррупции, которая существует при пересечении границы.
Давайте начнём работать. Список вопросов, как вы видите, весьма и весьма разнообразный. По первому вопросу «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части совершенствования бюджетного процесса» – пожалуйста, министр финансов Антон Германович Силуанов.
А.Г.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Представленный на ваше рассмотрение законопроект разработан в соответствии с программой повышения эффективности бюджетных расходов и обеспечивает законодательную основу реализации решений Правительства по переходу формирования бюджета на основании программно-целевого принципа. Это положение содержалось и в Бюджетном послании Президента, и сейчас оно будет реализовываться. Законопроектом предлагается внесение комплексных поправок в Бюджетный кодекс. Прежде всего устанавливаются общие рамочные требования к разработке и реализации государственных и муниципальных программ.
Полномочия по утверждению детального порядка разработки и реализации этих программ, а также оценки их эффективности предусматривается предоставить, соответственно, Правительству Российской Федерации, высшим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местным администрациям. Предусматривается возможность предоставления в рамках государственной программы блочной субсидии другим бюджетам на реализацию программы. Сегодня, мы знаем, существует множество таких субсидий, и подчас администрирование их доставляет значительные административные издержки как субъектам Российской Федерации, так и федеральным органам. Поэтому объединение субсидий в единую с сохранением тех требований, которые сегодня существуют для разрозненных субсидий, – это, на наш взгляд, правильное направление в совершенствовании наших межбюджетных отношений. Таким образом, создаётся инструмент для координации повышения ответственности деятельности органов власти разных уровней, для достижения совместных целей через реализацию единой субсидии и, соответственно, определения чётких и жёстких требований к получению этих субсидий.
Государственные муниципальные программы… информация об их реализации должна будет предоставляться в законодательные органы одновременно с проектом бюджета. Вместе с годовым отчётом об исполнении федерального бюджета будет предоставляться и сводный доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации. Мы считаем, что руководители федеральных ведомств, отвечающих за реализацию соответствующих государственных программ, должны представлять и защищать их не только в Правительстве Российской Федерации, но и в Федеральном Собрании, в том числе в профильных комитетах, а также в Счётной палате и при общественных обсуждениях.
Для того чтобы бюджеты могли формироваться, утверждаться и исполняться в программном формате, предлагается внесение изменений и в бюджетную классификацию: каждой государственной программе будет соответствовать своя целевая статья расходов. Соответственно, в бюджете будет видна структура расходов на госпрограмму по подпрограммам и основным мероприятиям, ведомственным программам, то есть бюджетные ассигнования будут непосредственно увязаны с планируемым и фактическим результатами их использования в соответствии с целями государственной политики.
Одновременно предлагается ввести единые для всех бюджетов виды расходов. В настоящее время они формируются отдельно для каждого бюджета без единой методологии. Единые виды расходов позволят сопоставить расходы на государственные и муниципальные программы, их мероприятия, например, по таким позициям, как оплата труда, социальные выплаты, закупки товаров, работ и услуг, капитальные субсидии и так далее.
Важно также отметить, что сами по себе госпрограммы не предопределяют расходные обязательства государства, это своего рода рамка для принятия расходных обязательств разных типов, будь то социальные выплаты, заработная плата или госконтракты, увязанные с целями и результатами государственной политики. В то же время поправками предусмотрена возможность заключения в рамках госпрограмм долгосрочных госконтрактов по мероприятиям, которые будут особо выделены в составе госпрограмм. Законопроектом предусматривается, начиная с 2014 года, формирование утверждений исполнения федерального бюджета в программном формате.
Что касается субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, то им предоставляется право выбора – сохранить ли традиционный формат бюджета или переходить к программным бюджетам. При этом при переходе к программному бюджету должно будет применяться аналитическое распределение расходов и формирование отчётности по традиционным функциональным разделам и подразделам бюджетной классификации, как это сегодня и происходит при утверждении бюджета.
Поправки, предусматривающие переход к программному бюджету, предполагается ввести в силу начиная с 1 января 2013 года, с тем чтобы формировать федеральный бюджет на 2014, 2015 и 2016 годы уже в новом формате. До конца этого года мы должны утвердить 18 госпрограмм, а остальные госпрограммы – в начале 2013 года. Разрабатывается бюджетная стратегия, в рамках которой будут определены «потолки» расходов на государственные программы. При этом обеспечивается преемственность с применяемыми в настоящее время программными целевыми инструментами. Федеральные целевые программы включаются в состав госпрограмм, поэтому их объёмы, их ассигнования должны будут учитываться уже в новой структуре – в структуре госпрограмм.
Законопроектом предложен ряд поправок и по другим вопросам регулирования бюджетного процесса. Предлагается более чётко урегулировать основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись в ходе исполнения бюджета, например в отношении публичных нормативных расходных обязательств. Предоставляется право главным распределителям бюджетных средств перераспределения ассигнований на их исполнение в пределах общей суммы, то есть теперь не нужно будет выходить и вносить изменения в бюджетную роспись по публично-нормативным обязательствам. Это будет право соответствующего главного распорядителя бюджетных средств.
Кроме того, предлагается обеспечить возможность оплаты в текущем году государственных контрактов, подлежащих оплате в прошлом году, то есть это своего рода вопрос о переносе остатков, то есть когда государственный контракт заключён в очередном финансовом году, но по каким-то причинам он не может быть оплачен и исполнен в текущем году, то ассигнования, которые предусмотрены на этот контракт в текущем году, могут быть перенесены в качестве остатков и профинансированы в следующем году. Такого рода предложения были согласованы у нас с Министерством экономического развития.
Ряд поправок направлен на решение актуальных для региональных и местных бюджетов вопросов. Предусматривается возможность предоставления территориальными органами Федерального казначейства краткосрочных (до 1 месяца) кредитов региональным и местным бюджетам для покрытия кассовых разрывов. С 2013 года предусматривается перевод на кассовое обслуживание исполнения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства. Важной инновацией, направленной на повышение прозрачности бюджетов, является норма о создании и введении единого портала бюджетной системы Российской Федерации, на котором будет в едином формате размещаться информация об утверждённых бюджетах и об их исполнении. Это тоже одна из норм бюджетного послания, которая будет реализована. Предложены поправки редакционно-технического характера. В законопроект также включены изменения и в ряд других законов.
Уважаемые коллеги! Законопроект согласован с Министерством экономического развития. Имеется положительное заключение Министерства юстиции. Есть рекомендации экспертного управления Президента для внесения законопроекта в Думу. Просьба одобрить законопроект. Спасибо за внимание.
Д.А.Медведев: Спасибо. Какие вопросы к Антону Германовичу? Пожалуйста, Аркадий Владимирович (обращаясь к А.В.Дворковичу).
А.В.Дворкович: Антон Германович, норма о том, что остатки средств при необходимости оплаты контрактов не в текущем году, а в последующем могут быть использованы таким образом, - каким образом соотносится с бюджетным правилом? Эти остатки будут считаться за рамками бюджетного правила или должны быть как-то внутри соответствующих сумм? Вопрос задаётся потому, что в момент принятия закона «О бюджете», его внесения в Думу ещё непонятно, какой объём контрактов будет не исполнен в текущем году.
А.Г.Силуанов: Мы этот вопрос обсуждали, Аркадий Владимирович. И мы считаем, что при поправках к бюджетному правилу ко второму чтению нужно просто внести соответствующее дополнение, соответственно увязав эти дополнительные ассигнования с объёмами, которые будут превышать те предельные размеры расходов бюджета, рассчитанные по бюджетным правилам. Это по смыслу не нарушает бюджетные правила, а по своей логике просто повышает эффективность использования бюджетных средств.
Д.А.Медведев: Спасибо. Ещё какие вопросы по законопроекту? Нет вопросов? Тогда предлагаю принять соответствующие поправки в федеральный закон об изменениях в Бюджетный кодекс со всеми другими документами и передать слово снова Антону Германовичу для следующего сообщения о внесении изменений в Бюджетный кодекс….
А.Г.Силуанов: Спасибо, Дмитрий Анатольевич!
Д.А.Медведев: …и Кодекс об административных правонарушениях по контролю – то, о чём я говорил. Пожалуйста.
А.Г.Силуанов: Как и предыдущий законопроект, представленный проект федерального закона подготовлен в соответствии с программой повышения эффективности бюджетных расходов. Законопроект предусматривает внесение комплексных поправок в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях. Сферу государственного муниципального финансового контроля предлагается ограничить контролем за соблюдением бюджетного законодательства только участниками бюджетного процесса, то есть это органы власти и казённые учреждения, а также юридическими лицами, созданными на основе государственного муниципального имущества (это бюджетные, автономные учреждения, унитарные предприятия, госкорпорации). Другие юридические лица могут быть объектами госфинконтроля только в процессе проверки участников бюджетного процесса, предоставивших бюджетные средства, и их проверка ограничивается проверкой соблюдений условий соответствующих договоров о получении и использовании этих средств. То есть, мы существенно сужаем возможности проверок контролирующими органами участников, которые выходят за рамки бюджетного процесса – только в том случае, если в соответствии с договором одного из участников бюджетного процесса с исполнителем работ или услуг существует такое положение.
Этот подход уже был реализован в федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации муниципальных образований». Законопроект предлагает расширить его применение, чётко определив сферу госфинконтроля и оградив хозяйствующие субъекты от избыточного вмешательства контрольных органов. Наряду с этим предлагается упорядочить основные формы госфинконтроля – как внешнего, проводимого Счётной палатой, контрольно-счётными органами субъектов Российской Федерации, так и внутреннего, проводимого органами финансового контроля, относящимися к органам исполнительной власти, а также предварительного и последующего госфинконтроля.
Исходя из этого, предполагается более системно описать полномочия органов, осуществляющих государственный и муниципальный контроль. Наряду с контролем за соблюдением бюджетного законодательства, полнотой и достоверностью бюджетной отчётности контрольно-счётные органы, созданные законодательными органами, будут осуществлять контроль за организацией внутреннего контроля. Это тоже одна из новаций законопроекта.
Одновременно предлагается расширить полномочия Росфиннадзора и органов финансового контроля, созданных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местной администрации (муниципалитетами), предусмотрев осуществление ими контроля за полнотой и достоверностью отчётности о реализации государственных программ и выполнении государственных заданий. Это тоже принципиально важно, поскольку мы переносим основной акцент контроля от целевого использования бюджетных средств (что сохраняется и в действующем законопроекте) на оценку эффективности использования бюджетных средств, поскольку при переходе на программный принцип, при переходе на принцип финансирования в рамках госзаданий вопрос эффективности использования становится одной из важных задач каждого получателя бюджетных средств.
Предлагается упростить организацию и одновременно повысить эффективность финансового контроля в муниципалитетах, прежде всего в поселениях. Законопроектом предусмотрена возможность создания в муниципалитете только одного органа финансового контроля, который одновременно будет осуществлять и внешний, и внутренний контроль. Дополнительными бюджетными полномочиями по контролю предлагается наделить Счётную палату Российской Федерации и контрольно-счётные органы субъектов. Кроме существующих полномочий этих органов по осуществлению экспертизы законов о бюджете, анализа бюджетного процесса, предлагается законодательно закрепить за Счётной палатой и контрольно-счётными органами полномочия по аудиту эффективности использования бюджетных средств. На самом деле Счётная палата уже сегодня осуществляет такие функции, переходит к оценке эффективности используемых средств, и эта норма будет закрепляться в новом законопроекте.
Впервые законодательно закрепляются методы финансового контроля: проверка, то есть совершение контрольных действий по изучению законности финансово-хозяйственных операций; ревизия – это комплексная проверка объекта контроля; обследование – анализ и оценка определённой сферы деятельности; санкционирование операций, то есть финансовая проверка соблюдения бюджетного законодательства федеральным казначейством.
Если в ходе контрольного мероприятия выявляется нарушение, объекту контроля направляется представление, содержащее обязательное для исполнения требование о принятии мер по устранению выявленных нарушений или предписание, содержащее, кроме того, требование о возмещении причинённого ущерба.
В настоящее время в Бюджетном кодексе имеется 18 оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Однако в Кодексе об административных нарушениях только по трём из них установлена административная ответственность в виде штрафов. Большинство же мер принуждения, предусмотренных Бюджетным кодексом, на практике не могут применяться из-за сложности процедур или рисков дезорганизации бюджетного процесса. Например, такая мера, как блокировка расходов бюджетов, наказывает не должностное лицо, допустившее нарушение, даже не организацию, а, по сути дела, потребителей соответствующих услуг и функций, что, на наш взгляд, действует абсолютно неэффективно. Поэтому важнейшей новацией законопроекта является закрепление исчерпывающего перечня нарушений бюджетного законодательства, по каждому из которых Кодексом об административных правонарушениях предусмотрены штрафы, налагаемые на конкретных должностных лиц или на организации, зависящие от объёма бюджетных средств, которые использованы с нарушениями. По отдельным правонарушениям предлагается применять дисквалификацию должностных лиц, то есть лишение физического лица права замещать должность гражданской службы на определённый срок.
Уважаемые коллеги! При разработке законопроекта учтены замечания Министерства юстиции, имеются положительные заключения государственно-правового управления и экспертного управления Президента. Законопроект прорабатывался в рабочем порядке со Счётной палатой – ряд замечаний тоже был учтён. Просьба поддержать законопроект. Спасибо.
Д.А.Медведев: Спасибо. Вопросы к министру финансов! Нет вопросов? Спасибо, Антон Германович. Прошу присядьте. Тогда принимаем решение по изменениям в законодательство, в Бюджетный кодекс и Кодекс о правонарушениях и продолжаем дальнейшую работу.
<… >
