Первый вопрос повестки – о проекте государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения».
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Сообщение губернатора Воронежской области Алексея Гордеева
Сообщение губернатора Пермского края Виктора Басаргина
Из стенограммы:
Заседание Правительства
Заседание Правительства
Заседание Правительства
Заседание Правительства
Заседание Правительства
Д.Медведев: Добрый день, коллеги! Несколько слов о повестке дня. Сегодня мы рассмотрим вопросы, которые касаются совершенствования региональной политики – политики, связанной с развитием регионов. По сути, тема, которой мы все занимаемся ежедневно. Недавно я был в Красноярске, там говорили как раз о сибирском факторе, о развитии Сибири, но и не только. Конечно, очень важны самостоятельность и в то же время ответственность регионов. Степень децентрализации, уровень полномочий субъектов – это, конечно, ответственность за принимаемые решения, включая ответственность финансовую. Но эта ответственность, как и движение к децентрализации, – это дорога с двусторонним движением.
Заседание Правительства
Сегодня мы обсудим два взаимосвязанных государственных документа – две программы: «Региональная политика и федеративные отношения» и «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, а также повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Речь идёт о довольно масштабных проектах. У нас в современной России 23 тыс. муниципальных образований. Именно от их эффективного взаимодействия – взаимодействия центра, регионов, местных властей – во многом зависит достижение приоритетных задач, которые стоят перед нашей страной. Надо смотреть на то, как формируются бюджеты, повышать их конкурентоспособность, в то же время, естественно, делать открытыми, стимулировать конкуренцию между управленческими командами, формировать условия для укрепления кадрового потенциала, особенно на муниципальном уровне. Должны появляться и новые точки роста, они нам все тоже понятны: это Дальний Восток, Сибирь, юг России, Калининградская область, но не забывая, конечно, и про другие части нашей большой страны. Федеративное устройство – это не статическая конструкция, это, по сути, динамический процесс, система динамическая. И мы должны находить сбалансированные решения, которые позволяют региональным и местным властям максимально эффективно реализовывать свои полномочия и, конечно, правильным образом реагировать на те требования, которые абсолютно обоснованно предъявляются нашими людьми, поддерживать межнациональный мир и согласие, что для нашего федеративного и многонационального государства критически важно. Развивать все территории и, естественно, стараться балансировать проблемы, которые существуют, стараться устранять те диспропорции, которые сформировались либо исторически, либо в последние годы.
Представленный Минрегионом проект государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения» включает три подпрограммы, они посвящены совершенствованию федеративных отношений, укреплению единства российской нации и этнокультурному развитию народов нашей страны, а также оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, которые проживают за рубежом. Это первая программа.
Второй вопрос – это проект государственной программы по созданию условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами и для повышения устойчивости бюджетов субъектов нашей страны. Он, этот документ, тоже состоит из трёх подпрограмм. Главная цель программы в целом – обеспечить равные условия для исполнения расходных обязательств на региональном уровне и повысить качество управления государственными финансами. Межбюджетные отношения, финансовая поддержка территорий – это важнейший региональный элемент нашей политики. В программе должны быть предусмотрены меры по совершенствованию предоставления трансфертов из федерального и региональных бюджетов, которые обеспечивают не только выравнивание в таком обычном понимании этого слова, но и должны создавать действенные стимулы для региональных и муниципальных органов власти по наращиванию собственного экономического потенциала.
До 2020 года на государственную программу предполагается выделить весьма значительные средства из федерального бюджета – более 5,5 трлн рублей. И, конечно, эти средства должны достигать своих целей, а не просто порождать иждивенческие настроения.
Хотел бы ещё раз сказать, что речь не идёт просто о выравнивании условий развития, выравнивании бюджетов. Но нужно заниматься тем, чтобы снижать количество высокодотационных субъектов, в которых расчётная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета превышает 60%. Нужно уменьшать кредиторскую задолженность в расходах консолидированных бюджетов субъектов и увеличивать количество регионов, которые грамотно и эффективно управляют своими финансами. Собственно, они все должны так поступать.
У нас на заседании Правительства для рассмотрения этих двух вопросов, как обычно, присутствуют два губернатора – губернатор Воронежской области Алексей Васильевич Гордеев и губернатор Пермского края Виктор Фёдорович Басаргин (я им слово для выступления дам). У нас в повестке дня ещё целый ряд других вопросов. Не буду на них сейчас подробно останавливаться. Давайте приступим к обсуждению первой государственной программы. Прошу взять слово по проекту государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения» Игоря Николаевича Слюняева.
И.Слюняев: Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги! В послании Президента Федеральному Собранию и Основных направлениях в деятельности Правительства до 2018 года одним из ключевых приоритетов государственной политики названо сбалансированное региональное развитие. На решение этой задачи направлена подготовленная Минрегионом России государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения». Её основная цель – формирование единых подходов при реализации региональной политики, укрепление финансовой самостоятельности и раскрытие инвестиционного потенциала субъектов Российской Федерации.
Сегодня регионы различаются не только по социально-экономическим показателям, производственному потенциалу, но и по уровню развития инфраструктуры, по научно-технической базе, по качеству жизненной среды. Очевидно, что при устранении этих диспропорций политика выравнивания должна дополняться политикой стимулирующего развития. Каждый регион имеет свою базу, свои точки роста. Наша задача – максимально использовать ресурсные особенности субъектов и создать условия для притока инвестиций, для обеспечения высоких стандартов и качества жизни на всей территории Российской Федерации.
Важнейшим инструментом региональной политики должно стать дальнейшее разграничение полномочий. Сегодня за субъектами Российской Федерации закреплено 189 базовых и переданных полномочий. Большинство из них напрямую влияет на экономическое развитие и качество жизни людей. Нам предстоит продолжить работу по совершенствованию нормативного, кадрового и финансового обеспечения переданных полномочий. В рамках мероприятий госпрограммы будет осуществлён переход с 2014 года к предоставлению единой субвенции. Он позволит, во-первых, повысить качество бюджетных расходов, во-вторых, повысить финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации, а также усилить контроль за реализацией передаваемых полномочий. Единая субвенция даст больший манёвр субъектам Российской Федерации при распределении средств.
Ещё один приоритет – это развитие местного самоуправления. Именно на местном уровне обеспечиваются ключевые жизненные потребности граждан, и по работе местных органов власти люди оценивают работу власти в целом. Основные проблемы, которые предстоит решать в рамках госпрограммы: низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, нехватка квалифицированных кадров, избыточное внимание к муниципалитетам со стороны контрольно-надзорных и правоохранительных органов.
Важный элемент политики стимулирования – это система оценки эффективности региональных и местных органов власти. За время применения она стала действенным инструментом мотивации и выявления проблемных зон в различных областях экономики, а также в социальной сфере. С этого года эффективность работы органов власти будет оцениваться по самым чувствительным для населения сферам: уровень оплаты труда, здравоохранение, образование, состояние дорожной сети, жилищно-коммунальное хозяйство, создание условий для предпринимательства, а значение общественного контроля существенно возрастёт. В рамках госпрограммы будут реализованы мероприятия по наращиванию регионального налогового потенциала, в том числе за счёт применения поощрительных мер. На эти цели предусмотрены ежегодные направления 10 млрд рублей. При расчёте дотаций регионам будет учитываться динамика валового регионального продукта, инвестиции и доходы домашних хозяйств, производственные и налоговые показатели.
Дополнительным инструментом решения социально-экономических и демографических задач регионов должна стать подпрограмма «Содействие добровольному переселению соотечественников». Программа переселения реализуется в нашей стране с 2006 года и за это время доказала свою эффективность. Её участниками стало 40 регионов России, а в нашу страну переехало 125,5 тыс. соотечественников. Почти две трети переехавших – это молодые люди с высшим или средним специальным образованием, то есть тот самый главный капитал для регионов: экономически активное, конкурентоспособное население.
14 сентября 2012 года Президент России Владимир Владимирович Путин подписал указ, утвердивший новую редакцию программы переселения, которая стала бессрочной. Нормативно-правовая база для её реализации практически сформирована, теперь слово за регионами. В ближайшее время они должны запустить механизмы реализации программы на своём региональном уровне.
Ещё одна подпрограмма – «Укрепление единства российской нации». Сегодня в России проживают граждане 193 национальностей, которые говорят на 277 языках и диалектах. Основным фактором, объединяющим наше многоэтническое общество, является принадлежность к российской гражданской нации. Обеспечение права на самоидентификацию, сохранение языка, культуры, традиций, вероисповедания, а вместе с тем сохранение межнационального мира и согласия – это наши ключевые приоритеты. Подпрограммой предусматриваются мероприятия по поддержке национальных культурных объединений, коренных народов, малочисленных народов Севера, мероприятия по разработке стратегии этнокультурного развития и региональных программ в сфере межнациональных отношений, а также создание системы мониторинга и раннего предупреждения межэтнических конфликтов, воспитания молодёжи в духе патриотизма и веротерпимости.
Таким образом, госпрограмма направлена на решение различных задач в сфере регионального развития. В результате её реализации мы планируем к 2020 году довести уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за счёт налоговых и неналоговых доходов до 82%, повысить качество работы органов местного самоуправления и уровень удовлетворённости населения их деятельностью, увеличить долю граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных отношений, а также увеличить количество участников государственной программы переселения соотечественников до 55 тыс. человек в год.
Вместе с тем достижение целевых показателей госпрограммы возможно только в случае комплексного использования всех инструментов региональной политики, в том числе стратегии программ социально-экономического развития федеральных округов и каждого субъекта Российской Федерации, специальных программ опережающего развития Сибири и Дальнего Востока, Северного Кавказа, Калининградской области, планов комплексного развития муниципальных образований, а также отраслевых программ развития промышленности, транспорта, связи, здравоохранения, образования и системы социального обеспечения.
Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Госпрограмма может стать полноценным инструментом регионального развития в комплексе с программой создания условий для эффективного управления региональными и муниципальными финансами. Эта программа сегодня будет представлена на рассмотрение кабинету министров. Проект госпрограммы в установленном порядке согласован со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами, а также с ответственными исполнителями. Прошу поддержать.
Д.Медведев: Идиллическая картинка почти. Какие есть соображения? Пожалуйста, Андрей Рэмович (обращаясь к А.Белоусову).
А.Белоусов (Министр экономического развития): Я сразу хочу сказать, что мы не видели последнюю версию программы, поэтому я в основном буду говорить по докладу. Я хотел бы обратить внимание на то, что мы в своё время договаривались, и было принято такое решение, что госпрограммы будут являться основным инструментом реализации Основных направлений деятельности Правительства. В этой связи вполне уместно сопоставить представляемую сегодня программу с соответствующим пятым разделом ОНДП. Прежде всего хочу сказать, что касается цели госпрограммы и цели, которая зафиксирована в Основных направлениях деятельности Правительства: они совпадают. И там, и там эта цель сформулирована, как обеспечение сбалансированности развития субъектов Российской Федерации или регионального развития, как сказано в ОНДП.
Но хотел бы обратить внимание на то, что в рамках Основных направлений деятельности Правительства выделено в этом разделе четыре приоритета. Первый приоритет (просто зачитываю по тексту): «Обеспечение диверсификации и развития экономики моногородов». У нас на сегодняшний день зафиксировано 333 моногорода, в которых проживает почти 16 млн человек, и из этого количества моногородов примерно 70 моногородов находятся в хронически сложной ситуации. Это связано в том числе и с нерешённостью социальных проблем, и инфраструктурных проблем, а также с тем, что градообразующие предприятия в этих моногородах находятся под сильным влиянием мировой экономической конъюнктуры. Мы бы считали правильным, чтобы в этой госпрограмме была сделана отдельная подпрограмма, в которой было бы чётко зафиксировано, что всё-таки собирается Правительство предпринять, какие усилия мы собираемся предпринять для решения проблемы моногородов в обозримой перспективе.
Второй приоритет, который был выделен в ОНДП – это совершенствование межбюджетных отношений, которые в том числе будут направлены на усиление конкуренции территорий как стимула экономического роста. В госпрограмме, рассматриваемой сегодня, есть целый блок вопросов на эту тему. Но я хотел бы сказать, что следующим вопросом мы будем рассматривать госпрограмму «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», и есть целый ряд расхождений между той госпрограммой, которую мы сейчас рассматриваем, и той госпрограммой, которую будет представлять Минфин. Я бы считал правильным при доработке госпрограммы эти противоречия устранить.
Третий приоритет – это приоритет, связанный с созданием новых центров экономического роста в Поволжье, на Урале и в географически отдалённых регионах России. К сожалению, в госпрограмме этот вопрос обойдён. В то же время в деятельности Правительства у нас сейчас есть целый, я бы сказал, пласт мероприятий, который реально направлен на реализацию этой цели. Это касается прежде всего внедрения, распространения стандартно-инвестиционного климата, внедрения соответствующих показателей эффективности для оценки деятельности губернаторов и так далее. Всё это выпало из госпрограммы, и мне кажется, что при доработке было бы целесообразно это всё учесть.
Четвёртый вопрос, приоритет, который зафиксирован в «Основных направлениях деятельности Правительства», – это ускоренное развитие стратегически важных регионов, таких как Дальний Восток, юг России и Калининградская область. По каждой из этих госпрограмм, по каждому из этих регионов у нас сейчас разрабатывается отдельная госпрограмма.
Но я хотел бы сказать, что у нас есть ещё одна тема – это развитие Арктики, имея в виду то, что сегодня Арктика является ключевым узлом и геополитических вопросов, и политических вопросов, и экономических вопросов. И нам показалось правильным, чтобы эти вопросы нашли отражение в рассматриваемой сегодня госпрограмме. И, возможно, целесообразно было бы сделать отдельную госпрограмму, посвящённую развитию Арктики. Спасибо.
Д.Медведев: Спасибо, Андрей Рэмович.
Довольно много всего сказано. Дмитрий Николаевич (обращаясь к Д.Козаку), вы смотрели, судя по подписи под проектом протокольного решения?..
Д.Козак: Смотрели неоднократно. Я думаю, что обсуждать надо две программы вместе: они должны не противоречить, как правильно Андрей Рэмович (А.Белоусов) отметил, а взаимодополнять программу повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами, поскольку региональные межбюджетные отношения, региональные и муниципальные финансы – основной, один из ключевых инструментов, наряду с законодательными инструментами, региональной и федеральной политики.
И, вне всякого сомнения, эта программа, рассматриваемая сейчас, требует существенной доработки, в том числе по тем направлениям, о которых говорил Андрей Рэмович. Здесь я полностью солидарен, да мы так и договорились, что сегодня за основу можно принять эту программу и её необходимо доработать, прежде всего конкретизировать мероприятия, которые будут реализовываться в рамках программы – не общее там участие в законодательных инициативах, связанных с разграничением полномочий… Я думаю, что в рамках этой программы нам с разграничением полномочий необходимо закончить в ближайшее время и до 2020 года больше ничего не менять.
Что касается стимулирования опережающего развития прежде всего депрессивных регионов, то здесь тоже необходимо уточнить все инструменты в рамках двух программ – и программы, которая будет рассматриваться вторым вопросом, и этой программы. Здесь была поставлена задача Министерству финансов и Министерству регионального развития объединить все средства, которые выделяются регионам в качестве грантов за эффективную работу, в единый грант в размере 11 млрд рублей и реализовывать его в рамках указа Президента, который вышел в августе. В программе на сегодняшний день произошло механическое объединение: 10 млрд рублей – на стимулирование налогового потенциала и 1 млрд рублей предусмотрен в бюджете на оценку эффективности работы региональных органов власти. Хотя на самом деле указ Президента, который вышел, содержит критерии, которые оценивают и эффективность работы региональных органов власти в целом, и наращивание налогового потенциала. Эти критерии являются ключевыми для оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому я предлагаю сегодня в основном одобрить и дать срок 10 дней, для того чтобы доработать в том числе обе программы, чтобы они не были взаимопротиворечивыми, а были направлены на одну и ту же цель.
Д.Медведев: 10 дней-то хватит?
Д.Козак: У нас есть обязательства перед Президентом Российской Федерации до 1 марта закончить утверждение всех государственных программ. Мы с этими программами работали, министерства работали довольно долго…
Д.Медведев: Хорошо, давайте 10 дней. Я не возражаю. Чем быстрее, тем лучше, конечно.
Давайте послушаем Алексея Васильевича Гордеева. Каковы взгляды из регионов? Пожалуйста.
А.Гордеев (губернатор Воронежской области): Спасибо. Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! С учётом разноплановости задач разработчикам государственной программы пришлось выполнить достаточно сложную работу. Я мог бы назвать разброс целевых показателей – например, укрепление единства многонационального народа Российской Федерации и одновременно увеличение регионального налогового потенциала. С учётом того что Игорь Николаевич сделал подробный и убедительный доклад, я позволю себе остановиться на нескольких предложениях, пропуская то, что связано с описанием госпрограммы: об этом было уже сказано.
Первое. Примерно год назад субъекты Федерации при активном методологическом участии федеральной экспертной группы и координации Министерства экономического развития Российской Федерации приняли региональные стратегии социально-экономического развития до 2020 года. Предлагаю, чтобы ответственный исполнитель, соисполнители и участники программы в ходе её реализации учитывали эти базовые региональные документы развития.
Второе. Ряд мероприятий госпрограммы посвящен органам местного управления. Обобщённый целевой индикатор в этом разделе звучит так: «Удовлетворённость населения деятельностью органов местного управления, самоуправления». Надо признать, что слишком много факторов влияет на этот показатель, на который реально воздействовать в рамках одной программы невозможно. Но один фактор в то же время – это профессиональный уровень муниципальных кадров, – на мой взгляд, нужно учесть в госпрограмме, и как минимум методологическая составляющая должна начинаться с федерального уровня, если говорить об организации подготовки служащих для муниципального уровня.
И последнее. Это уже пожелание, Дмитрий Анатольевич, на будущее. Конечно, такие комплексные государственные программы, напрямую затрагивающие интересы регионов, должны разрабатываться с участием органов исполнительной власти субъектов Федерации. Преодолеть этот недостаток возможно, если контроль за реализацией программы и соответствующее подведение промежуточных итогов будут осуществляться Министерством регионального развития с привлечением представителей регионов.
Завершаю выступление. Считаю, что принятие государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения» актуально и крайне своевременно. Предлагаю поддержать. Спасибо за внимание.
Д.Медведев: Спасибо, Алексей Васильевич. Я просто хочу, Игорь Николаевич (обращаясь к И.Слюняеву), у вас ещё две вещи уточнить. Первое: вы что, регионы не привлекали к обсуждению этой программы? Почему вот Воронежская область спрашивает?
И.Слюняев: Дело в том, что я говорю в своём докладе о комплексном подходе в вопросах госполитики в области федеративных отношений. И основным элементом нашей госполитики является стратегия социально-экономического развития федеральных округов, программа социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также отраслевые программы. Конечно, привлекали, но если необходимо более активно привлекать, мы к этому готовы.
Д.Медведев: В любом случае это программа такая, что нужно её готовить в прямом контакте с руководителями регионов, это на самом деле для них делается-то.
Второе: 10 дней хватит вам?
И.Слюняев: 10 дней хватит. Можно тоже два комментария по поводу выступления коллег – и Андрея Рэмовича…
Д.Медведев: Не надо ничего комментировать.
И.Слюняев: Короткие очень.
Д.Медведев: Дорабатывайте программу! Не надо комментировать.
И.Слюняев: Спасибо.
Д.Медведев: Договорились. Есть предложение принять за основу и 10 дней дать для того, чтобы доработать программу.
Следующая программа, сопряжённая с первой: «Эффективное и ответственное управление региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов субъектов». Антон Германович Силуанов, пожалуйста.
А.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Устойчивость государственных финансов во многом определяется и устойчивостью региональных и муниципальных финансов, и устойчивостью их бюджетов. Поэтому государственная бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений направлена на повышение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направлена на повышение эффективности и ответственности в управлении региональными и муниципальными финансами.
Российская Федерация характеризуется значительной дифференциацией налогового потенциала регионов. Основные макроэкономические показатели субъектов отличаются в десятки раз, поэтому цели государственной программы – обеспечить равные условия для получения государственных услуг на всей территории Российской Федерации, обеспечить устойчивое исполнение расходных обязательств регионов, повышение их качества.
Госпрограмма ориентирована на решение трёх основных задач. Первое – это совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Второе – сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации в уровнях бюджетной обеспеченности и обеспечения сбалансированности бюджетов как региональных, так и местных. И третье – повышение эффективности управления государственными финансами субъектов и муниципалитетов.
В программе выделено два этапа реализации. Первый этап – с 2013 по 2015 год, второй этап – с 2016 по 2020 год. Первая подпрограмма – «Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» – направлена на совершенствование нормативно-правовых актов в области методологического регулирования и предусматривает совершенствование структуры и форм межбюджетных трансфертов.
Сегодня структура межбюджетных трансфертов характеризуется следующим: уровень дотаций составляет около 36% всех межбюджетных трансфертов, а субсидии около 40.
Мы в своей программе ставим задачу повышения уровня самостоятельности и ответственности регионов, поэтому и объёмы нецелевой финансовой помощи, которая предоставляется в виде дотаций… – считаем, что эта поддержка должна увеличиваться. С одной стороны, мы увеличим самостоятельность субъектов Российской Федерации, но, с другой стороны, мы должны и повышать спрос за результаты деятельности, ответственность и по тем параметрам, которые утверждены в указах Президента, и по тем параметрам, которые определяются Правительством Российской Федерации.
В этих условиях в рамках госпрограммы предусматривается переход к предоставлению межбюджетных трансфертов в большей степени за счёт дотаций регионам, за счёт сокращения доли субсидий, за счёт окончания реализации отдельных федеральных целевых программ и, соответственно, сокращения предоставления субсидий, а также увеличения объёма трансфертов в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом предполагается и совершенствование механизма предоставления дотаций в виде выравнивания бюджетной обеспеченности. Речь идёт в первую очередь о стимулировании субъектов Российской Федерации не к иждивенчеству, а к зарабатыванию своих собственных средств. Такие инструменты уже есть в механизме предоставления дотаций, их несколько, и мы их с субъектами Российской Федерации постоянно обсуждаем и вносим коррективы в методику распределения дотаций. Но с другой стороны, сейчас, в условиях, когда мы стимулируем развитие инвестиционного потенциала, в первую очередь в регионах Дальнего Востока, Сибири, мы готовы внести коррективы в распределение дотаций, учитывая, что те преференции, которые предоставляются регионами для привлечения инвестиций, учитывались бы при распределении дотаций. То есть если предоставляется преференция, предположим, по налогу на прибыль, по налогу на имущество, то это сокращает налоговый потенциал, но это никак не должно приводить к тому, чтобы сокращался и объём дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Поэтому именно в этой части мы готовы и предлагаем внести изменения в методику распределения основного вида трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Вторым действием мы предлагаем осуществить консолидацию субсидий, потому что сегодня, Дмитрий Анатольевич, таких видов межбюджетных трансфертов около 100, и соответственно, здесь есть проблемы учёта этих субсидий в бюджетах субъектов Российской Федерации, мониторинга, администрирования и так далее. Очевидно, что укрупнение субсидий при сохранении целевых индикаторов и целевых показателей – это шаг вперёд, и мы об этом говорили. Вообще говорили о том, что в госпрограмме должна быть одна – максимум две субсидии, тем не менее с сохранением тех целевых показателей и индикаторов, которые должны сегодня достигаться в рамках широкого круга предоставляемых субсидий. Об этом говорим, но, к сожалению, пока дело идёт достаточно сложно, туго. Поэтому в проекте программы предусматриваем реализацию мероприятий, направленных на сокращение количества субсидий и их уменьшение до 42 к концу реализации программы.
В результате реализации первой подпрограммы предусматривается обеспечить положительную динамку доли дотаций в общем объёме межбюджетных трансфертов с 37% в 2013 году до 42% – к 2020 году. И рост субсидий бюджетам субъектов, распределение которых утверждено федеральным законом о бюджете, с 16 до 55 к 2020 году.
Сегодня что получается, уважаемые коллеги? Сегодня значительное количество субсидий – примерно половина из них – утверждается не законом о бюджете, а решениями Правительства или даже решениями министерств и ведомств. К чему это ведёт? К тому, что субъекты Российский Федерации, планируя свои бюджеты на три года, не видят, какой объём той или иной финансовой помощи, предоставляемой в виде субсидий, предусмотрен им не только на очередной финансовый год, но и на второй и третий год трёхлетки. Поэтому мы считаем – это, мне кажется, очевидно, – что нужно повышать прозрачность предоставления нашей финансовой помощи, в том числе за счёт и учёта в бюджете всех видов межбюджетных трансфертов, причём в бюджете на три года. Кроме того, как я уже сказал, программой предусматривается сокращение количества субсидий с 93 в 2013 году до 42 в 2020 году при сохранении целевых показателей.
Вторая подпрограмма – это поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации. Цель – сокращение дифференциации уровня бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации и содействие сбалансированности региональных местных бюджетов. Сегодня получается так, что если брать 10 регионов, самых высокообеспеченных с точки зрения бюджетного обеспечения, и 10 самых низкообеспеченных регионов, дифференциация – около 6–7 раз. После того как мы применяем механизм выравнивания бюджетной обеспеченности, такая дифференциация сокращается где-то до 1,5–2 раз. Поэтому задача в том, чтобы в условиях серьёзной дифференциации в уровне макроэкономического развития, налоговом потенциале сделать таким образом, чтобы через механизмы межбюджетных трансфертов мы обеспечивали, как мы говорили, качество предоставления бюджетных услуг в областях, таких как образование, здравоохранение, социальные услуги, на одном уровне на всей территории Российской Федерации. Именно на это направлена как раз вторая подпрограмма.
Одним из источников реализации задачи по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов будет выступать и такой межбюджетный трансферт, как дотация на сбалансированность, причём в первую очередь мы намерены распределять этот вид трансферта на цели, которые содержатся в указах Президента. Речь идёт о повышении заработной платы. Именно на эти цели у нас предусмотрено в этом году и в последующие годы около 100 млрд рублей. Мы этот параметр будем мониторить, и, соответственно, до 2018 года мы предусматриваем в программе учёт дотаций на сбалансированность бюджетов с учётом обеспечения регионами выполнения параметров повышения заработной платы работникам бюджетной сферы и достижения качественных показателей улучшения соответствующих отраслей бюджетной сферы. И как раз через эти трансферты мы будем стимулировать обеспечение необходимого качества оказания услуг в соответствующих отраслях, где повышается заработная плата. Это серьёзный механизм, серьёзный инструмент для взаимодействия с субъектами Российской Федерации.
В результате действий этой подпрограммы мы предусматриваем увеличить бюджетную обеспеченность в расчёте на одного жителя в 2,2 раза по сравнению с текущим периодом к 2020 году, обеспечение сбалансированности исполнения бюджетов Российской Федерации в части соблюдения предельных объёмов дефицита бюджета объёма госдолга и снижения в 3 раза просроченной кредиторской задолженности по сравнению с 2012 годом (это тоже важный показатель).
Следующая подпрограмма, третья, – это «Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами». Для реализации поставленных целей мы предусматриваем стимулирующие трансферты тем субъектам Российской Федерации, которые в наилучшей степени, в наибольшей степени достигают целого ряда ключевых качественных показателей, таких как, например, разработка и внедрение перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид, создание и развитие соответствующих многофункциональных центров для повышения качества и доступности услуг, внедрение программно-целевых методов в организацию деятельности исполнительных органов государственной власти и так далее. В рамках стимулирования повышения качества управления финансами в субъектах Российской Федерации предусмотрены соответствующие трансферты, они большие, всего 1 млрд рублей в год, но тем не менее регионы, получая эти гранты, улучшают качество реализации своей бюджетной политики.
Уважаемые коллеги! Программа не предусматривает какого-то дополнительного вовлечения финансовых ресурсов по сравнению с тем, что предусмотрено на трёхлетку, и в наших среднесрочных планах ресурсное обеспечение соответствует бюджетным возможностям. Программа согласована с коллегами, просьба поддержать.
Д.Медведев: А общий объём какой? Ещё раз назовите.
А.Силуанов: Общий объём у нас по различным подпрограммам, Дмитрий Анатольевич, около 500 млрд рублей в год, потому что одна дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности – чуть более 400 млрд рублей. Плюс дотации на сбалансированность, на реализацию указов – около 100 млрд рублей, поэтому общий объём программы…
Д.Медведев: Порядка 5,5 трлн до 2020 года получается.
А.Силуанов: Да.
Д.Медведев: Ладно, спасибо.
А.Силуанов: Спасибо.
Д.Медведев: Пожалуйста, коллеги, какие комментарии будут? Здесь, в отличие от первой, всё более или менее понятно. Пожалуйста, Дмитрий Николаевич (Козак).
Д.Козак: Эта программа в большей степени готовности, тем не менее я считаю, что она тоже нуждается в доработке. 10 дней необходимо дать, для того чтобы две программы были утверждены одновременно. Из доклада Антона Германовича следует, все сами услышали, что основные элементы этой программы – это механизмы, направленные на повышение эффективности работы органов исполнительной власти, то есть та же региональная политика. Поэтому также предлагается её принять за основу, уточнить конкретные мероприятия, которые, вне всякого сомнения, заслуживают поддержки и укрупнения тех же субсидий. Но мероприятия по укрупнению этих субсидий необходимо конкретизировать: когда, в какое время, с помощью каких соисполнителей (а в этом заинтересовано большинство сидящих здесь, в зале, членов Правительства, представителей федеральных органов исполнительной власти, чьи полномочия имеют продолжение на региональном и муниципальном уровне) предоставляют субсидии. Эта работа идёт давно, но довольно трудно, и необходимо в рамках госпрограммы запланировать конкретные мероприятия, чтобы укрупнить эти субсидии.
Кроме того, требуется внесение изменений в бюджетное законодательство с целью усиления стимулирующей роли трансфертов из федерального бюджета региональным бюджетам, мы об этом тоже говорили. Сегодня мы одной рукой поощряем субъекты Российской Федерации, чтобы они получали субсидии из федерального бюджета для реализации тех или иных отраслевых задач, а другой рукой после получения этих трансфертов зачисляем субъекты Российской Федерации на основании этих трансфертов в высокодотационные и ограничиваем их в финансовых правах, что совсем нелогично. Субсидии – совсем другой инструмент регионального развития, и такие изменения в бюджетное законодательство необходимо внести.
Д.Медведев: Ладно. Спасибо, Дмитрий Николаевич. Виктор Фёдорович, я к Басаргину Виктору Фёдоровичу обращаюсь, как насчёт субсидий? Надо укрупнять или нет? Что делать? Как представляется из регионов? Пожалуйста.
В.Басаргин (губернатор Пермского края): Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Прежде всего надо отдать должное Министерству финансов за разработку данной программы. Скажу, что в данном случае все пожелания наших субъектов учитывались, и даже на прошлой неделе продолжалась доработка этой программы с учётом последних замечаний, которые были высказаны со стороны регионов.
Очень важно, Дмитрий Анатольевич, и Вы это отмечали, программа не должна лишить сегодня регионы-лидеры стимулов к увеличению налогового потенциала, но в то же время не должна породить сегодня иждивенчество со стороны регионов-аутсайдеров. Может быть, поярче это выразить в рамках самой программы и с точки зрения стимулирования, и с точки зрения работы с регионами-аутсайдерами.
Кроме этого с точки зрения предложений хотелось бы отметить, что необходимо… Для долгосрочной сбалансированности бюджетной системы России очень важно сегодня оценить принятые расходные обязательства в разрезе каждого её уровня и обеспеченности доходами. Поэтому мы предлагаем в рамках мероприятий внести ещё одно мероприятие, связанное с анализом доходов бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации с целью закрепления за регионами наиболее стабильных доходов. Ну и, может быть, более выпукло отразить работу с муниципальными образованиями. То есть практически по муниципальным образованиям, по муниципальным финансам ничего нет… Поэтому тоже на это хотели бы обратить внимание.
Ещё несколько предложений, связанных с оценкой результатов работы. Прежде всего это снижение зависимости консолидированных бюджетов субъектов от федеральных межбюджетных трансфертов. Считаем, что в программе закреплено такое механическое снижение объёма трансфертов, хотя мы считаем, что этого можно достичь либо за счёт закрепления как раз доходных источников, либо за счёт перераспределения полномочий.
И очень важный тоже аспект – это оценка повышения самостоятельности органов исполнительной власти. И здесь предлагаем сделать основным критерием самостоятельности долю нецелевых трансфертов из федерального бюджета в объёме финансовой помощи регионам. Хотел бы отметить, что нужны изменения в Бюджетный кодекс в части перехода к программному бюджету. Боюсь, что эта цифра, связанная с 55% всех расходов через госпрограммы, может быть с точки зрения программы завышенной, если мы не внесём законодательные изменения.
А в целом считаю, и Дмитрий Анатольевич, Вы уже это отмечали, что программы взаимосвязаны, они должны обязательно приниматься. По консолидированной субсидии - мы говорили и в рамках Госсовета, и это поддерживается субъектами. Это как раз, может быть, придаст бóльшую самостоятельность бюджетам субъектов Российской Федерации - поэтому тоже поддерживаю. Считаю, что всё необходимое для реализации совокупно программ и по региональному развитию, и по управлению финансами – всё есть, необходимо поддержать.
Д.Медведев: Спасибо, Виктор Фёдорович. Антон Германович (обращаясь к А.Силуанову), всё понятно из того, что было сказано?
Ладно, хорошо. Есть ещё вопросы? Тогда предлагаю поддержать вторую программу тоже, дать 10 дней на доработку, для того чтобы вместе с первой внести её для утверждения. Договорились.
<…>
