Д.Медведев:«Нужно стимулировать создание самых современных технологий, которые не позволят нанести ущерб уникальной системе Арктики, экосистеме или минимизируют в случае неблагоприятных ситуаций его последствия».
Стенограмма начала совещания:
Совещание «О перспективах освоения ресурсов континентального шельфа России»
Председатель Правительства Дмитрий Медведев и министр природных ресурсов и экологии Сергей Донской
Совещание «О перспективах освоения ресурсов континентального шельфа России»
Совещание «О перспективах освоения ресурсов континентального шельфа России»
Совещание «О перспективах освоения ресурсов континентального шельфа России»
Д.Медведев: Я напомню, что проект программы освоения континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов рассматривался на заседании Правительства в августе прошлого года. Минприроды вместе с ведомствами, вместе с компаниями было поручено доработать этот документ, и сегодня мы обсудим целый ряд параметров, от которых будет зависеть достижение целевых показателей программы.
Совещание о перспективах освоения ресурсов континентального шельфа России
Но прежде чем мы к этому вопросу перейдём, нам нужно обсудить ещё один вопрос, который затрагивает уже не только российские интересы, но и в целом все страны – я имею в виду экологическую безопасность. У всех на памяти авария в Мексиканском заливе. Мы должны минимизировать возможность повторения подобных катастроф. В своё время, я напомню, Россия выступила в рамках «Группы восьми» с инициативой создания международного механизма предотвращения морских разливов нефти. Это крайне важно: надо, чтобы и в нашем национальном законодательстве были предусмотрены соответствующие страховые и компенсационные инструменты. Нам нужно стимулировать создание самых современных технологий, которые не позволят нанести ущерб уникальной системе Арктики, экосистеме или минимизируют в случае неблагоприятных ситуаций его последствия.
В январе текущего года Президентом подписан соответствующий закон о внесении изменений в закон о континентальном шельфе, где установлено, что соответствующие работы допускаются только при наличии плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и утверждены требования к такому плану.
Далее. О том, что мы с вами неоднократно обсуждали. Темпы проведения геологического изучения недр шельфа, так называемых региональных работ, недостаточны. Связано это с целым рядом причин: это и природно-климатические причины, и горно-геологические особенности российского шельфа, и огромная площадь, которая превышает 6 млн кв. км. На сегодняшний день отдалённые акватории Востока Арктического региона (это море Лаптевых, Восточно-Сибирское море, Чукотское море) изучены очень слабо.
Сегодня прорабатываются различные механизмы, которые должны позволить активизировать геологическое изучение шельфа, возможность проведения регионального геологического изучения как за счёт средств федерального бюджета, так и за счёт средств компаний, которые контролируются государством, введение нового вида пользования недрами – геологическое изучение без существенного нарушения целостности недр. Вот на эти вопросы нужно тоже обратить внимание.
Очевидно также, что для инвесторов, кто бы ни относился к ним, принципиально важны стабильность и предсказуемость государственной политики. Ранее был принят целый ряд важных решений, включая ограничение субъектного состава недропользователей на шельфе. Кроме того, для российских государственных компаний и привлекаемых ими международных партнёров предусмотрен особый налоговый и таможенный режим.
Надо обсудить, что делать дальше. Отечественные компании, которые имеют существенный опыт недропользования (в том числе на Каспии, в акваториях зарубежных государств), ставят вопрос о расширении субъектного состава лиц, которые допущены до изучения и освоения шельфа. Поговорим сегодня и об этом.
Наконец, значимыми задачами остаются повышение эффективности государственного контроля за соблюдением лицензионных обязательств недропользователями и обеспечение интересов нашего бюджета. Всё это сложный комплекс вопросов, по которым нам необходимо двигаться вперёд, принимать сбалансированные решения в интересах государства, в интересах будущих поколений, но в то же время понимая, какую отдачу мы будем иметь сегодня, завтра и в ближайшее время.
Давайте приступим к обсуждению. Передаю слово Министру природных ресурсов и экологии Сергею Ефимовичу Донскому. Пожалуйста.
Председатель Правительства Дмитрий Медведев и министр природных ресурсов и экологии Сергей Донской
С.Донской: Спасибо. Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые участники сегодняшнего совещания! Разрешите мне доложить о перспективах геологического изучения и освоения ресурсов континентального шельфа Российской Федерации.
Роль континентального шельфа в мировом энергетическом балансе сложно переоценить. Интерес к ресурсам шельфа по мере обусловленного объективными фактами истощения традиционных нефтегазовых провинций на суше неуклонно растёт, что подтверждается международной аналитикой. По данным известной аналитической группы Wood Mackenzie, за прошедшие 10 лет более двух третей ресурсов углеводородного сырья открыто именно на шельфах, и именно на шельфах за последние 10 лет сконцентрировано более 90% стоимости вновь открытых активов.
Объёмы бурения в акваториях, включая арктические, неуклонно растут, прежде всего за счёт наращивания бурения в других странах, например в Норвегии, и ожидаемого увеличения интереса к арктическому шельфу Аляски.
Российский континентальный шельф обладает огромным ресурсным потенциалом. Начальный суммарный ресурс углеводородного сырья оценивается порядка 100 млрд тонн условного топлива, на арктическом шельфе речь идёт о 76 млрд тонн условного топлива. На шельфе открыты уникальные газоконденсатные месторождения – Штокмановское, Ленинградское, Русановское газоконденсатное месторождение и ряд других.
Темпы и сроки освоения уникального ресурсного потенциала российского шельфа напрямую коррелируют с геологической изученностью шельфа и темпами производства геологоразведочных работ, таких как сейсмика, поисковое бурение, объемы поискового бурения.
Российский шельф характеризуется крайне низкой степенью геологической изученности – в 10 раз ниже американского шельфа Чукотского моря и в 20 раз ниже шельфа Норвегии. Плотность покрытия сейсмическими работами в наиболее перспективных акваториях арктических морей, за исключением Баренцева и Печорского морей, не превышает 0,15 км на 1 кв. км, а для восточных морей – менее 0,1 км на 1 кв. км. Без существенного повышения изученности шельфа не будет крупных открытий, а перспективы крупномасштабного освоения отодвигаются за 2030 год.
Сейчас на континентальном шельфе России выдано 107 лицензий, включая лицензии, выданные по госконтрактам и в транзитных зонах. Темпы работ по выданным лицензиям пока явно недостаточны для освоения шельфа. Так, в 2008–2010 годах на шельфе было пробурено 11 скважин и открыто 4 месторождения. Для сравнения: в Норвегии за тот же период было пробурено 110 скважин и сделано 44 открытия. Добыча на шельфе в 2011 году составила 13 млн т нефти и 55 млрд кубометров газа, преимущественно в Охотском море и на Каспии.
Во исполнение федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» в соответствии с поручением Председателя Правительства Минприроды разработало программу «Освоение континентального шельфа и разработка его минеральных ресурсов» (одобрена в целом на заседании Правительства 2 августа прошлого года). При этом на указанном заседании рабочей группе под руководством Аркадия Владимировича (А.Дворкович – Заместитель Председателя Правительства) было поручено доработать программу. Имею в виду следующие вопросы: создание условий для повышения интенсивности и эффективности геологоразведочных работ, в том числе и на континентальном шельфе; разработка экономической модели, обеспечивающей повышение инвестиционной привлекательности разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов (предусмотрев при этом соответствующие меры налогового регулирования); обеспечение необходимого контроля за соблюдением лицензионных требований соответствующими недропользователями; вопросы экологической безопасности в связи с возможным экологическим ущербом; возможное расширение числа недропользователей, осуществляющих деятельность на континентальном шельфе.
В процессе доработки было выявлено несколько развилок, решения по которым в значительной степени влияют друг на друга и от решения по которым зависят ключевые показатели программы. Это решение о выдаче лицензий на континентальный шельф по заявкам госкомпаний, имеющих сейчас исключительное право работать на шельфе; решение о возможности сдачи госкомпаниями частей предоставленных им лицензионных участков, в отношении которых они не заинтересованы проводить работы по дальнейшему геологическому изучению и освоению (нераспределённый фонд недр); решение о возможности допуска частных компаний на те участки недр, в освоении которых госкомпании не высказали заинтересованности; возможности закрепления в законодательстве поисково-оценочной стадии геологоразведочных работ как отдельно лицензированного вида деятельности с возможностью предоставления прав на осуществление регионального изучения сервисными компаниями, проводящими мультиклиентские исследования; и наконец возможность использования новых параметров экономической модели налогообложения деятельности на шельфе в случае принятия решения о возможности допуска на шельф частных компаний. Далее в своём докладе я кратко охарактеризую эти развилки и возможные варианты решения.
В соответствии с действующим законодательством госкомпании «Газпром» и «Роснефть» сформировали пакеты заявочных материалов по лицензированию участков шельфа и представили их в органы власти. До недавнего времени мы работали с заявками «Роснефти» на лицензирование арктических морей, в работе 12 заявок. В конце прошлого года также поступило 17 заявок от ОАО «Газпром», которые сейчас находятся в работе и согласовываются в федеральных органах исполнительной власти. В согласованном виде с подтверждёнными Роснедрами объёмами работ в Минприроды поступили пока только заявки от «Роснефти», на них я остановлюсь подробнее, но всё сказанное будет применимо и к заявкам «Газпрома» в зависимости от содержащихся в согласованных вариантах объёмов лицензионных обязательств и заявленных площадей участков.
Итак, в случае удовлетворения заявок госкомпаний залицензированными на российском шельфе окажется до 80% площадей, перспективных на нефть и газ. В соответствии с действующим законодательством, это будет означать, что минимум 10 лет все эти площади, половина из которых размером со среднюю европейскую страну, будет зарезервирована за госкомпаниями. При этом изученность запрашиваемых участков в разы меньше изученности, необходимой для завершения начального регионального этапа ГРР (геологоразведочные работы), и явно недостаточна для корректного прогноза нефтегазоносности. При этом объём сейсмических работ, предусматриваемых лицензионными обязательствами, также недостаточен для того, чтобы считать участки изученными.
Согласно научным расчётам мировой практики, минимально изученными считаются участки, плотность сейсмики 2D на которых соответствует 0,35–0,5 погонным км на 1 кв. км площади. В Норвегии, например, лицензируются участки лишь после того, как изученность на них достигает 0,6–0,8 погонных км на 1 кв. км сейсмики 2D. Для достижения такого уровня изученности на заявленных к лицензированию площадках требуется в несколько раз увеличить объём лицензионных обязательств госкомпаний, которые сейчас у нас представлены в министерстве. Такой подход неминуемо привёл бы к тому, что объёмы работ, заявленные госкомпаниями, были бы сконцентрированы в пределах наиболее интересных, перспективных объектов, составляющих не более 10–20% от первоначально заявленной площади лицензионного участка. Правда, сейчас, буквально перед заседанием, от «Роснефти» поступило письмо, в котором обязательства по заявленным участкам предполагают достичь уровня 0,35 погонных км на 1 кв. км площади. Однако после завершения этапа регионального изучения заинтересованность государства в дальнейшем развитии ГРР на поисковых территориях также сохраняется.
В мире используются различные механизмы, для того чтобы вовлечь в дальнейшее изучение участки, на которых недропользователь не проводит работы. Основными механизмами стимулирования пользователей недр к возврату площадей, признанных ими неперспективными, в мировой практике являются либо обязательство по возврату части территорий после истечения определённого срока (речь, например, идёт о Бразилии, Норвегии), либо установление ставки платежей за пользование недрами применительно к единице площади участка недр и растущей по мере срока геологического изучения (так, например, речь идёт о ренталс, который используется в Канаде, США, а также в Бразилии и Норвегии), либо комбинация указанных механизмов.
В качестве примера эффективности работы такого механизма возврата площадей можно привести открытие гигантского месторождения Свердруп в Норвегии – крупнейшее в мире открытие 2010–2011 года. Площадь, на которой было открыто месторождение, лицензировалась 3 раза. В 1965 году лицензия, покрывающая площадь, где было открыто месторождение, принадлежала на 100% Exxon – площадь была 2146 кв. км. Потом с 2001 по 2006 год площадь принадлежала консорциуму с участием Statoil – площадь в этот раз была 815 кв. км. И в первом, и во втором случаях площади сдавались как малоперспективные. И когда поступила в свободный оборот геологофизическая информация, это позволило независимой компании Lundin провести собственную интерпретацию данных. Соответственно, доступ уже этой компании на шельф позволил открыть крупное месторождение. Однако сам возврат неиспользуемых площадей в нераспределённый фонд недр не решит проблему вовлечения этих участков в изучение и освоение. Единственно возможным способом проведения дальнейших геологоразведочных работ на этих участках является их предоставление в пользование иным заинтересованным организациям. В этой связи представляется целесообразным для таких участков недр установить возможность их предоставления в пользование частным лицам, обладающим необходимым опытом, силами, средствами для ведения соответствующих работ на континентальном шельфе для поиска, оценки, разведки и добычи полезных ископаемых, либо находящихся под контролем Российской Федерации сервисным организациям с целью осуществления региональных и поисково-оценочных работ без существенного нарушения целостности недр на мультиклиентной основе, то есть с предоставлением таким организациям права распоряжения полученной геологической информацией по своему усмотрению, в том числе отчуждать на возмездной основе всем заинтересованным лицам с соблюдением требований секретности и порядка экспорта информации с таможенной территории Российской Федерации. С этой целью предлагается разработать и предусмотреть в программе шельфа механизм, основные черты которого были проработаны с Минэкономразвития России и могут выглядеть следующим образом. Для участков недр континентального шельфа, по которым завершено региональное геологическое изучение и в отношении которых государственные компании не высказали заинтересованности в дальнейшем геологическом изучении и освоении, целесообразно установить режим предоставления в пользование аналогичных для участков недр федерального значения, расположенных на суше, либо по заявке компании на основании решения федерального органа управления фондом недр для целей поиска и оценки месторождений и полезных ископаемых, либо в случае нескольких заявок на одну и ту же территорию, либо в наличии в пределах лицензионной площади запасов полезных ископаемых, либо ресурсов высокой категории на основании решения Правительства Российской Федерации, принятого по результатам аукциона. В случае открытия месторождения полезных ископаемых по результатам геологического изучения право пользования для целей разведки и добычи углеводородного сырья на открытом месторождении должно предоставляться лицу, сделавшему открытие. При этом может быть проработан механизм аукциона, дающий государственной компании право вхождения в проект в качестве партнёра на типовых либо согласованных сторонами условиях.
Также сданные госкомпаниями участки могут быть предоставлены по заявке сервисной организации на срок до пяти лет для проведения мультиклиентных региональных сейсморазведочных работ с обязательствами по сдаче полученной информации государству и с возможностью её дальнейшего оборота. По результатам интерпретации полученной информации может осуществляться лицензирование участка по первому варианту, то есть по формуле, аналогичной для участков недр федерального значения, либо по заявке заинтересованной частной компании для целей поисков и оценки (либо для целей поисков, оценки, разведки и добычи) по результатам аукциона.
Несколько слов относительно положения о системном вложении на континентальном шельфе, установленного распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года, 443-р. Согласно расчётам, проведённым в ходе доработки проекта программы шельфа после реализации положений распоряжения, о котором я сейчас говорил, и внесения соответствующих изменений в законодательство в России сложится одна из самых льготных в мире систем налогообложения деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе. Параметры налоговой системы структурированы таким образом, чтобы, с одной стороны, компенсировать госкомпаниям и их партнёрам высокие экологические и технологические риски при освоении слабоизученных пространств российского континентального шельфа, а с другой стороны, обеспечить приемлемые экономические показатели реализации проектов на шельфе в условиях ограниченного посубъектного состава лиц, допущенных к континентальному шельфу, при привлечении иностранных партнёров на условиях сервисных контрактов и возложении на них обязанностей по проведению геологоразведочных работ.
Совещание «О перспективах освоения ресурсов континентального шельфа России»
В целях сохранения принципов налоговой стабильности, обеспечения выполнения договорённости госкомпаний и их иностранных партнёров параметры налоговой системы, предусмотренные распоряжением Правительства, целесообразно сохранить применительно к деятельности государственных компаний по освоению шельфа, поскольку в случае реализации предложений Минприроды именно на государственные компании будут возложены обязанности по проведению региональных геологоразведочных работ на представленных акваториях, риски ранних стадий ГРР (геологоразведочных работ). Однако в случае принятия решений о расширении субъектного состава целесообразно с учётом международной практики и в целях повышения эффективности деятельности на континентальном шельфе для бюджета Российской Федерации проработать вопрос о разработке применительно к частным компаниям, работающим на шельфе, иной системы налогообложения, характеризующейся большей долей государственных изъятий по сравнению с системой, предусмотренной распоряжением Правительства №443-р.
Эта система будет ориентирована на налогообложение прибыли, то есть использование налога на дополнительный доход, льгот при действующей налоговой системе. По нашим расчётам, это позволит существенно увеличить отдачу от освоения ресурсов шельфа для федерального бюджета при сохранении заинтересованности частного капитала в работе на шельфе, его широкомасштабного освоения, что позитивно скажется на экономических и производственных показателях программы.
В соответствии с решением, принятым на совещании у Заместителя Председателя Правительства Аркадия Владимировича Дворковича, по каждой из записанных развилок Минприроды был направлен соответствующий запрос заинтересованным федеральным органам исполнительной власти и организациям с просьбой выразить своё мнение. Результаты этого опроса представлены на слайде. Как видно, в целом заинтересованные органы власти и организации поддерживают предлагаемые Минприроды решения по заданным развилкам, за исключением решения по корректировке экономической модели.
Против параллельного существования на шельфе двух налоговых режимов для госкомпаний и частных компаний высказались Минэнерго, «Роснефть», «Газпром», «Зарубежнефть» и «Лукойл». Минфин уточнил, что в случае расширения субъектного состава экономической модели на шельфе требуется дополнительная проработка. Кроме того, «Газпром» считает целесообразным расширение субъектного состава лиц, работающих на шельфе, только в части дочерних обществ госкомпаний. В части разрешения мультиклиентских исследований на шельфе и возможности возврата в нераспределённый фонд участков недр, в освоении которых госкомпании не высказали заинтересованности, разногласий нет.
В заключение позвольте остановиться на таком важном аспекте освоения шельфа, как экология. Здесь было сказано, что в декабре был принят соответствующий закон, согласно которому были внесены изменения в закон о континентальном шельфе и внутренних морских водах, требующий наличия у компаний, работающих на шельфе, необходимых сил, средств, технологий для устранения последствий техногенных аварий и ликвидации разливов нефти, в том числе в ледовых условиях, аккумулирования необходимых финансовых средств, соответствующих ликвидационных фондов для своевременной компенсации причинённого ущерба. После принятия решения по указанным вопросам Минприроды готово с участием заинтересованных органов и компаний доработать программу освоения шельфа и разработки его минеральных ресурсов с учётом состоявшегося сегодня обсуждения, а также, принимая во внимание актуальную информацию и данные, внести в Правительство программу для утверждения. При доработке программы в соответствии с рекомендациями Минэкономразвития целесообразно предусмотреть мобилизационный этап сроком на два-три года, в течение которого внести необходимые изменения в законодательство, сформировать требования к потенциальным разработчикам шельфа, проработать вопросы обеспечения транспортной и производственной безопасности осуществления работ в Арктике, правила оборота геоинформации на шельфе. Срок завершения мобилизационного этапа должен быть увязан с обязательствами госкомпаний по возврату в нераспределённый фонд опоискованных ими участков и вовлечение их в повторное лицензирование. Спасибо за внимание.
Д.Медведев: Спасибо. В части, касающейся экологии я уже сказал всё: это, безусловно, императив. Будем действовать так, чтобы мы не нанесли ущерба окружающей среде. Что же касается основных вопросов совещания, то я вижу смысл совещания в том, чтобы принять решения по принципиальным вопросам с учётом расхождения в позициях. Тема эта требует обсуждения.
<…>
