нной власти условий и стимулов по оптимизации сети подведомственных учреждений:
упрощение процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений с передачей соответствующих полномочий от Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти;
установление правила сохранения объемов бюджетных ассигнований федеральным органам государственной власти - главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг) .
Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг потребует совершенствования практики формирования государственных (муниципальных) заданий для государственных (муниципальных) учреждений и их финансового обеспечения.
Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
Для обеспечения реализации полномочий бюджетных учреждений в 2010 году необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг при планировании бюджетных проектировок на 2011 - 2013 годы.
В этих целях федеральным органам исполнительной власти, разрабатывающим проекты государственных заданий на оказание государственных услуг федеральными государственными учреждениями, необходимо в рамках подготовки проекта бюджета разрабатывать и представлять в Министерство финансов Российской Федерации сводные показатели государственных заданий.
IX. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля
Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг требуют комплексного реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля, основанной на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В этих целях необходимо:
организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;
уточнить полномочия органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов) по осуществлению финансового контроля;
ввести понятия внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определив на законодательном уровне их формы, методы и объекты;
привести систему государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ) ;
установить меры ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов) , направленную на контроль:
соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
При этом под внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля, под внутренним государственным (муниципальным) финансовым контролем - финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями) .
Правовое регулирование в сфере государственного (муниципального) финансового контроля должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего органами власти в рамках бюджетного законодательства.
В свою очередь, бюджетное законодательство должно исходить из обязательности для участников бюджетного процесса в отношениях, не основанных на административном или ином властном подчинении, включения в разрабатываемые ими проекты договоров с контрагентами о предоставлении средств из бюджета (за исключением государственных (муниципальных) контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) условий об их согласии на проведение проверок по соблюдению целей и условий предоставления целевых средств из бюджета. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, вытекающая из бюджетного законодательства Российской Федерации по конкретным видам расходов, порядок осуществления которых является предметом государственного (муниципального) финансового контроля.
Внедрение этого подхода означает перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления целевых средств из бюджета (бюджетных кредитов, гарантий, субсидий) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на органы государственной власти, на которые возложены функции по установлению порядка предоставления указанных средств, и на получателей бюджетных средств, заключающих гражданско-правовые договоры от имени соответствующих публично-правовых образований.
Реформирование государственного (муниципального) финансового контроля требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля по горизонтали (т.е. между органами государственного (муниципального) финансового контроля публично-правового образования) и по вертикали (т.е. между органами государственного (муниципального) финансового контроля разных публично-правовых образований) , в том числе в части контроля за соблюдением субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) целей и условий получения межбюджетных трансфертов.
Полномочия Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления, по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (аудита) определяются соответственно Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о контрольно-счетных органах.
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны обладать полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе при осуществлении санкционирования операций и использовании других методов предварительного бюджетного контроля применительно к главным администраторам (администраторам, распорядителям, получателям) средств соответствующих бюджетов.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местной администрации) , в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны обладать полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе по выявлению и пресечению предоставления неполной или недостоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных ассигнований в рамках подпрограмм государственных программ и при выполнении государственных заданий, путем проведения ревизий, проверок и использования других методов последующего бюджетного контроля применительно к органам исполнительной власти, являющимся главными администраторами (администраторами, распорядителями, получателями) средств соответствующих бюджетов, а также в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке - к государственным органам, являющимся главными администраторами (администраторами, распорядителями, получателями) средств соответствующих бюджетов, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местным администрациям) в части соблюдения ими условий получения межбюджетных трансфертов и иным объектам контроля.
Главные администраторы бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны осуществлять внутренний контроль (в том числе с правом создания структурных подразделений) , направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, соблюдение административных регламентов, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
При этом необходимо принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств, результаты которого должны быть доступны как органам государственного (муниципального) финансового контроля, так и органам исполнительной власти и местным администрациям. Кроме того, следует организовать координацию развития и методологического обеспечения систем внутреннего контроля.
В целях обеспечения действенности, эффективности и результативности государственного (муниципального) финансового контроля необходимо усовершенствовать систему правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в частности:
установить закрытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, как совокупность мер бюджетно-правового принуждения и мер административно-правового принуждения;
увязать определенные факты нарушения бюджетного законодательства с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер принуждения;
установить административные наказания за нарушения бюджетного законодательства.
Реализация предлагаемой концепции государственного (муниципального) финансового контроля предполагает внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом внесение изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" не потребуется.
Х. Формирование комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует полноценное правовое регулирование имущественных отношений с участием публично-правовых образований, не основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (контрактных отношений) . Для его создания необходимо формирование в Российской Федерации комплексной контрактной системы.
Первоочередными задачами на 2010 - 2011 годы являются обеспечение регламентации и структурирования всех стадий процесса государственных (муниципальных) закупок, а именно - планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов, а также обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.
Это будет достигнуто путем последовательной системной модернизации сферы обеспечения нужд публично-правовых образований как за счет развития уже существующих стадий закупочного цикла, так и за счет создания недостающих элементов управления "контрактуемыми" расходами и их общей увязки.
В рамках прогноза социально-экономического развития будет вырабатываться прогноз государственных (муниципальных) закупок, необходимых для реализации государственных (муниципальных) функций и задач.
В результате формирования комплексной федеральной контрактной системы будут созданы такие инструменты, как стандартные спецификации, типовые контракты на стандартные (отдельные) товары, работы и услуги (НИОКР, бюджетные инвестиции, информационные технологии, энергосбережение и т.п.) , автоматизированные средства проведения заказчиками мониторинга исполнения контрактов, позволяющие заказчикам более эффективно обеспечивать решение стоящих перед ними задач.
Одним из инструментов, объединяющим элементы контрактной системы, будет являться официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд. За счет функционирования такого сайта будет обеспечена возможность проведения мониторинга заключения, изменения и исполнения контрактов и анализа стоимостной информации. Заказчикам будет предоставлена возможность доступа к методической и правовой информации по вопросам, связанным с планированием закупок, размещением заказов и исполнением контрактов, путем выделения в рамках официального сайта информационно-справочного блока.
В целях формирования нормативного правового регулирования стадии планирования закупок для государственных (муниципальных) нужд предлагается установить порядок:
определения объема и структуры государственных (муниципальных) нужд, в том числе в натуральном выражении, исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнения функций;
установления по наиболее крупным объектам государственных (муниципальных) закупок перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения федеральных государственных (муниципальных) нужд в очередном финансовом году и плановом периоде;
определения начальных цен продукции для разных ее типов;
проведения мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ и услуг.
При планировании государственных закупок необходимо принимать во внимание также стоимость последующей эксплуатации продукции, обладающей длительным жизненным циклом.
Нормативные правовые акты, регулирующие стадию размещения государственного (муниципального) заказа, должны содержать положения о:
необходимости утверждения плана-графика закупок и графика заключения контрактов;
порядке составления требований к предмету закупки;
требованиях к обеспечению контрактов, в том числе в части разработки и утверждения типовых форм банковских гарантий и договоров поручительства;
порядке определения начальной цены государственного (муниципального) контракта;
необходимости проведения мониторинга цен на товары, работы и услуги по заключенным государственным (муниципальным) контрактам.
Изменения в нормативном правовом регулировании стадии исполнения государственных (муниципальных) контрактов необходимо направить на:
регламентацию организации контроля со стороны заказчика за исполнением контракта, издание рекомендаций по приемке продукции в ходе исполнения государственного контракта;
регламентацию участия (наряду с представителями заказчика) специального представителя уполномоченного государственного органа для реализации возложенной на него обязанности по защите прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации по отдельным категориям судебных споров, возникающих вследствие неисполнения государственных контрактов;
установление требований о предоставлении открытой информации об исполнении государственных контрактов и плана-графика государственных закупок (в том числе путем создания общероссийского реестра государственных (муниципальных) контрактов, включающего в том числе информацию об исполнении контрактов) ;
установление обязанности заказчика применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту;
регламентацию действий заказчика в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств.
Следует рассмотреть возможность создания в бюджетном процессе Российской Федерации гибких инструментов, направленных на исполнение государственных (муниципальных) контрактов с возможностью:
использования заказчиком средств от реализации финансового обеспечения при неисполнении либо ненадлежащем исполнении контракта поставщиком;
уменьшения заказчиком объема оплаты по контракту на сумму штрафных санкций, предъявленных к поставщику.
Дальнейшее развитие контрактных отношений будет направлено также на формирование системы продаж, аренды и другого использования движимого и недвижимого имущества публично-правовых образований.
Кроме того, в перспективе на контрактную основу будет переведено размещение государственных (муниципальных) заданий (заказов) на оказание социально значимых услуг.
В целом развитие контрактных отношений с участием публично-правовых образований должно быть направлено на создание прозрачной справедливой среды для всех сторон контракта, обеспечивающей сбалансированность интересов. Кроме того, комплексная федеральная контрактная система позволит повышать качество и снижать издержки при реализации государственных услуг, исполнении функций и задач публично-правовых образований и бюджетных учреждений.
XI. Реформирование системы бюджетных платежей
В настоящее время все средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации сконцентрированы на единых счетах бюджетов, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации, что повысило прозрачность и устойчивость финансовой системы в целом.
Вместе с тем положение, при котором количество счетов Федерального казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, соответствует количеству публично-правовых образований, приводит к наличию значительного количества отдельно открытых каждому публично-правовому образованию счетов по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (более 24 тыс.) . Кроме того, через многочисленные банковские счета осуществляется исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов, ведется учет операций медицинских бюджетных учреждений, органов социальной защиты, операций со средствами, поступающими во временное распоряжение бюджетных учреждений, операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, а также операций по обеспечению наличными денежными средствами бюджетных учреждений.
В условиях проводимых Центральным банком Российской Федерации мероприятий по оптимизации своей расчетной сети, а также по развитию платежной системы в направлении централизации осуществления расчетных операций становится актуальным вопрос об изменении принципов взаимоотношений платежных систем Центрального банка Российской Федерации и Федерального казначейства при выполнении функции по кассовому обслуживанию бюджетов публично-правовых образований.
Опыт ряда зарубежных стран показывает, что орган кассового обслуживания исполнения бюджетов (казначейство) может являться единственным, кроме кредитных организаций, участником платежной системы центрального банка, обеспечивающим расчеты публично-правовых образований с использованием одного банковского счета, открытого этому органу в платежной системе Центрального банка Российской Федерации, с предоставлением доступа клиентам ко всем расчетным услугам через систему соответствующих балансовых счетов.
Изменение механизмов в организации кассового устройства исполнения бюджетов позволит сосредоточить счета всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, участников бюджетного процесса, бюджетных учреждений и иных клиенто