жуточных показателей;
основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
перечень включенных в состав государственной программы подпрограмм и федеральных целевых программ;
обоснование общего объема бюджетных ассигнований из федерального бюджета по годам реализации государственной программы;
3) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию государственных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом;
4) внести изменения в Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как инструмента управления на уровне федеральных органов исполнительной власти.
VI. Переход к программной структуре расходов бюджетов
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджетов и, соответственно, корректировки бюджетной классификации Российской Федерации.
В соответствии с принципами разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов будет осуществляться каждым публично-правовым образованием самостоятельно. При этом, поскольку Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены общие требования к организации бюджетного процесса, потребуется внесение изменений, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность (исходя из степени подготовленности) , порядок и сроки перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав государственных (муниципальных) программ и их подпрограмм.
В отношении федерального бюджета Программа исходит из необходимости, возможности и целесообразности перехода начиная с 2012 года к программно-целевому принципу его представления.
Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается принять в 2010 году с тем, чтобы иметь возможность провести необходимую подготовительную работу по разработке и экспертизе проектов государственных программ, проектов актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, методических материалов, их практической апробации, адаптации бюджетной классификации Российской Федерации, программного обеспечения и т.д.
В частности, в составе материалов, представляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, будет представлено приложение к пояснительной записке к указанному законопроекту с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам и их подпрограммам.
При этом предполагается, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с проектами государственных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в установленном Правительством Российской Федерации порядке.
Утвержденные государственные программы, а также в дальнейшем отчеты об их реализации предполагается представлять в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете.
Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов федерального бюджета.
Одновременно с утверждением федеральным законом о федеральном бюджете приложения с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам и их подпрограммам в составе материалов, представляемых одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете, планируется представлять приложение с распределением расходов по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов.
При этом следует особо отметить необходимость внесения начиная уже с 2011 года ряда изменений в порядок отнесения отдельных расходов на разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, позволяющих повысить прозрачность бюджетов и облегчить в дальнейшем увязку между программным и функциональным разрезом расходов.
В целях учета всех бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию задач и мероприятий в определенной отрасли (сфере) , предлагается отражать целевые межбюджетные трансферты (субсидии и субвенции) , а также дотации государственным внебюджетным фондам в соответствующих функциональных разделах и подразделах классификации расходов бюджетов, оставив в разделе "Межбюджетные трансферты" классификации расходов бюджетов только дотации бюджетам субъектов Российской Федерации.
Кроме того, существенной новацией может стать изменение начиная с 2012 года содержания 4-го уровня классификации расходов бюджетов - видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и "объектных" категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов могут стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Поскольку различные виды расходов бюджетов имеют разные правовые основания, то такой подход создал бы прямую правовую основу для санкционирования расходов в процессе исполнения бюджетов. Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.
В перспективе перечень видов расходов бюджетов предполагается включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако в переходный период его формирования планируется предоставить соответствующие полномочия Министерству финансов Российской Федерации (как это имеет место в настоящее время в отношении подстатей классификации операций сектора государственного управления) .
Предлагается предусмотреть в Бюджетном кодексе Российской Федерации возможность определения различных горизонтов установления расходных обязательств и законодательного утверждения бюджетных ассигнований на их исполнение. Такой подход обеспечил бы баланс между предсказуемостью бюджетных ассигнований для исполнения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов и необходимости их адаптации к возможным корректировкам в рамках политических циклов, целей государственной политики и способов их достижения.
Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности федеральных органов исполнительной власти будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию соответствующих программ и подпрограмм, уточнения структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти и т.д.
С целью создания условий для Правительства Российской Федерации по своевременному принятию решений о перераспределении соответствующих полномочий при подготовке поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации предлагается рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидированно в разрезе государственных программ и подпрограмм, реализуемых федеральными органами исполнительной власти.
Бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, включая полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, системы федеральных судов общей юрисдикции, включая Верховный Суд Российской Федерации, системы федеральных арбитражных судов, включая Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, органов прокуратуры, включая Генеральную прокуратуру Российской Федерации, и Следственного комитета Российской Федерации могли бы по-прежнему утверждаться законом отдельно по каждому соответствующему главному распорядителю средств федерального бюджета. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.2011 № 1013)
В этом случае ведомственная структура расходов федерального бюджета (с распределением бюджетных ассигнований по федеральным органам исполнительной власти - главным распорядителям средств федерального бюджета) могла бы утверждаться Правительством Российской Федерации.
Вне зависимости от варианта утверждения ведомственной структуры расходов федерального бюджета укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.
Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, федеральной адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.
С введением новой бюджетной классификации не должна быть утеряна преемственность данных, объем информации не должен быть сокращен, а, напротив, содержательно расширен и систематизирован, что достигается составлением таблиц соответствия.
VII. Оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения
Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы. Основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти, в том числе на применении его в процессе реализации государственных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.
Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:
противодействие коррупции и снижение административных барьеров;
совершенствование контрольно-надзорной деятельности;
оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;
передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг) ;
повышение мотивации руководителей федеральных органов исполнительной власти в отношении оптимизации предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и сокращения бюджетных расходов на их деятельность;
оптимизация в федеральных органах исполнительной власти соотношения численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы;
формирование "электронного правительства", в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий органами государственной власти в электронной форме;
оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий путем раскрытия информации о деятельности органов государственной власти.
Федеральными органами исполнительной власти должны быть утверждены и реализованы отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.
Кроме того, органами исполнительной власти должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента, а финансовыми органами - организованы его мониторинг и оценка.
Необходимо разработать методики оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности органов власти об эффективности расходов, оценку результатов, достигнутых по отношению к планам, установление при возможности соответствующих критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д.
Важной сферой оптимизации деятельности публично-правовых образований является управление государственной (муниципальной) собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:
упорядочение состава имущества публично-правовых образований и обеспечение его учета;
инвентаризация объектов государственной (муниципальной) собственности, оформление прав на них;
замена практики передачи имущества, специально приобретенного за счет бюджетных средств одного публично-правового образования, другому публично-правовому образованию путем предоставления субсидий на соответствующие цели, распределяемых по прозрачным критериям (за исключением случаев оборота имущества, передаваемого в целях обеспечения полномочий публично-правовых образований) ;
создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды государственного (муниципального) имущества;
проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности с целью дальнейшей оптимизации земельного фонда;
оптимизация сети государственных (муниципальных) унитарных предприятий;
совершенствование приватизационных процедур;
совершенствование системы показателей оценки эффективности использования государственного (муниципального) имущества;
формирование экономически обоснованной дивидендной политики.
VIII. Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг
Существующая в Российской Федерации сеть государственных (муниципальных) учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных услуг. Перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел в массовом порядке только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не реализован на федеральном уровне. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества государственных (муниципальных) услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.
Целями данного направления Программы являются:
повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;
привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;
создание условий для оптимизации бюджетной сети;
развитие материально-технической базы государственных (муниципальных) учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
снижение неустановленных видов оплаты услуг государственных (муниципальных) учреждений;
внедрение в деятельность государственных (муниципальных) учреждений элементов конкурентных отношений.
Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:
совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений;
внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.
Мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов исполнительной власти по оптимизации подведомственной сети.
Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав) , оказывающих государственные (муниципальные) услуги:
перевести их с 1 июля 2012 г. со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение государственного задания;
предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
исключить субсидиарную ответственность государства (муниципального образования) по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав) ;
расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган государственной власти или орган местного самоуправления, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.
Создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений - казенного учреждения, статус которых, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
На первое полугодие 2011 г. будет установлен переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) , так и казенным учреждениям получать финансовое обеспечение в прежнем порядке (в частности, действуют ранее принятые нормативные правовые акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет) .
При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением и нормативы затрат на содержание закрепленного за ним имущества должен определять федеральный орган государственной власти - главный распорядитель средств федерального бюджета в отношении каждого из бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному федеральному учреждению по смете в 2010 году.
Кроме того, будут предприняты следующие меры, направленные на создание для федеральных органов государственной власти условий и стимулов по оптимизации сети подведомственных учреждений:
упрощение процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений с передачей соответств