портируемый газ и при прогнозном обменном курсе рубля, объема ненефтегазовых доходов, соответствующих рассматриваемому сценарию прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, и расходов по обслуживанию государственного долга.
В период с 2019 по 2024 год предусмотрено создание Фонда развития в объеме до 3, 5 трлн. рублей. В указанный период предельный объем расходов федерального бюджета увеличен на сумму ежегодного объема указанного Фонда - 585 млрд. рублей в год на период 2019 - 2023 годы и 575 млрд. рублей в 2024 году.
При прогнозировании расходов федерального бюджета использовалось их аналитическое разделение на 3 основных блока:
публичные нормативные обязательства, межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам Российской Федерации, расходы на оплату труда и денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц. К этой группе расходов применен основной метод обязательной их индексации согласно действующему законодательству Российской Федерации с учетом особенностей формирования расходных обязательств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
другие первичные расходы. В их состав включены все расходы федерального бюджета, за исключением первой группы и расходов по обслуживанию государственного долга. Объем обязательств по этой группе расходов прогнозируется исходя из правила определения предельного лимита первичных бюджетных расходов в соответствии с "бюджетными правилами";
расходы на обслуживание государственного долга. Прогноз этой группы расходов федерального бюджета основан на ожидаемой динамике государственного долга и уровня реальной процентной ставки. Последняя, в свою очередь, во многом определяется оценкой кредиторами устойчивости государственных финансов Российской Федерации, то есть показателями бюджетной и долговой устойчивости.
Параметры бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации рассчитаны по распределительной составляющей без учета накопительной составляющей.
Динамика расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в долгосрочном периоде прогнозируется в соответствии с общими подходами к прогнозированию основных параметров бюджетной системы Российской Федерации исходя из сохранения применяемых подходов к формированию и реализации межбюджетных отношений, включая разграничение расходных полномочий, порядок формирования и распределения межбюджетных трансфертов, регулирования бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
В целом при прогнозировании расходов в качестве основного использовался метод обязательной индексации и несокращения обязательств по выплате трансфертов населению, а также аналогичных расходов в отношении государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно базовому сценарию прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года расходы федерального бюджета к 2036 году в реальном выражении увеличатся более чем на 40 процентов к текущему уровню. Такая тенденция исходит из предпосылки формирования предельного объема расходов федерального бюджета в соответствии с законодательно установленными "бюджетными правилами".
После значительного сокращения объема дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 - 2017 годах ожидается, что объем их совокупных расходов в дальнейшем будет соответствовать относительно стабильной доходной базе, обеспечивая, таким образом, сбалансированность на средне- и долгосрочном горизонте. В целях обеспечения сбалансированности региональные и местные органы власти продолжат реализовывать комплекс мер по оптимизации расходных обязательств.
Основные параметры федерального бюджета и расходы бюджетной системы Российской Федерации приведены в приложении № 3.
V. Подходы к прогнозированию и показатели финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации на период их действия
Перечень государственных программ Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р.
Учитывая, что в соответствии с указанным перечнем государственных программ Российской Федерации сроки реализации большинства государственных программ Российской Федерации не выходят за пределы 2024 года, а также с учетом определенного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" срока реализации национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации, расчет показателей государственных программ Российской Федерации осуществлен на период до 2024 года. Показатели государственных программ за пределами 2024 года (для государственных программ Российской Федерации с соответствующими установленными сроками их реализации) оцениваются на уровне 2024 года.
Показатели финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации на 2019 - 2021 годы соответствуют параметрам Федерального закона "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов".
Показатели государственных программ Российской Федерации на 2022 - 2024 годы сформированы на основе следующих основных подходов:
в качестве базовых объемов расходов для каждого года определены бюджетные ассигнования по соответствующим государственным программам (непрограммным направлениям деятельности) на 2021 год в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов";
базовые объемы бюджетных ассигнований 2021 года уточнены с учетом:
ежегодной индексации на прогнозный уровень инфляции денежного содержания государственных гражданских служащих и оплаты труда отдельных категорий работников, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц (с 1 октября соответствующего года) , стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов (с 1 сентября соответствующего года) ;
ежегодной индексации на прогнозный уровень инфляции публичных нормативных обязательств;
прогнозного изменения курса доллара США - в отношении расходных обязательств, выраженных в иностранной валюте.
Сложившаяся оценка скорректирована с учетом:
плановой динамики расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов (программ) и комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры;
уточнения обязательств, имеющих ограниченный срок действия;
изменения прогнозного объема Федерального дорожного фонда;
изменения прогнозных объемов трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
плановой динамики расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга Российской Федерации.
Предельные расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлений деятельности без учета условно утверждаемых расходов, исходя из ежегодного увеличения таких расходов в общем объеме расходов федерального бюджета на 2, 5 процента до достижения в 2024 году величины 10 процентов (в 2022 году - 5 процентов, 2023 году - 7, 5 процента) , составят в 2022 году - 20085, 6 млрд. рублей, в 2023 году - 20872, 8 млрд. рублей, в 2024 году - 21605, 7 млрд. рублей.
С учетом изложенных подходов доля расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации в общем объеме расходов федерального бюджета (без учета условно утверждаемых расходов) оценивается в следующих значениях: в 2019 году - 74, 9 процента, в 2020 году - 73, 9 процента, в 2021 году - 74, 9 процента, в 2022 году - 93, 2 процента, в 2023 году - 93, 4 процента и в 2024 году - 93, 6 процента.
Показатели финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации на период их действия приведены в приложениях № 4 и 5 (совершенно секретно) .
VI. Механизмы профилактики рисков реализации Бюджетного прогноза
1. Основные риски в доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
Доходная часть бюджетов бюджетной системы Российской Федерации подвержена наиболее масштабным и неожиданным изменениям, что связано главным образом с относительно высокой ролью рентного налогообложения нефтегазового сектора в структуре доходов федерального бюджета.
В области доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации ключевым источником бюджетных рисков служат колебания цены на нефть. При количественной оценке рисков различают прямой и полный эффекты: прямой эффект характеризует непосредственное влияние мировых цен на углеводороды на нефтегазовые доходы без учета косвенного воздействия на объем производства, обменный курс, инфляцию и т.д., в то время как полный эффект учитывает влияние на все бюджетные доходы по всем направлениям. При этом по одним направлениям (например, за счет изменения обменного курса) воздействие шока сглаживается, а по другим (например, за счет изменения объема производства) может усиливаться.
При подсчете прямого эффекта от изменения цен на нефть необходимо также учитывать нелинейность формулы расчета рентных налогов, связанную с повышенной степенью их прогрессивности в отношении уровня нефтяных цен. Снижение цен на нефть на 10 долларов США за баррель с учетом компенсирующего влияния на обменный курс рубля приводит к прямым потерям нефтегазовых доходов бюджетной системы Российской Федерации на 1, 2 процентного пункта валового внутреннего продукта. А с учетом понижательного давления на объем выпуска ненефтегазовой экономики совокупные потери доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от снижения цен на нефть на 10 долларов США за баррель с расчетных (40 долларов США за баррель) уровней могут достигать 1, 4 процентного пункта валового внутреннего продукта.
Единственным действенным механизмом защиты от подобных рисков в мировой практике зарекомендовали себя "бюджетные правила", не только направленные на обеспечение стабильности бюджетной системы Российской Федерации, но и являющиеся ключевым элементом общей макроэкономической конструкции по изоляции экономики от волатильности цен на нефть.
Механизм такой конструкции "бюджетных правил" начал реализовываться в Российской Федерации с февраля 2017 г. Это позволило де-факто зафиксировать постоянный уровень цен на нефть для ненефтегазовой экономики, что нивелирует влияние флуктуации цен на мировых рынках - как краткосрочных, так и долгосрочных сырьевых суперциклов - на внутренние макроэкономические условия.
Дополнительным источником бюджетных рисков в области доходов федерального бюджета на долгосрочном горизонте в части нефтегазовых доходов также может являться постепенное исчерпание запасов природных ресурсов. И если непосредственно ограниченность запасов природных ресурсов не является острым вызовом для индустрии и бюджетной системы Российской Федерации в обозримом будущем (по крайней мере до 2036 года) , то постепенный рост степени истощенности разрабатываемых запасов природных ресурсов и наблюдаемый в последние годы перенос инвестиций на льготируемые их месторождения может создать значимый риск дополнительных потерь нефтегазовых доходов для федерального бюджета.
В целях стимулирования разработки новых месторождений и рационального недропользования с 1 января 2019 г. введен новый режим налогообложения - налог на дополнительный доход при добыче углеводородного сырья, который будет осуществляться в тестовом режиме на отдельных участках недр, расположенных как в традиционных, так и новых регионах нефтедобычи.
Режим налога на дополнительный доход при добыче углеводородного сырья предполагает снижение суммарной величины налогов, зависящих от валовых показателей (налог на добычу полезных ископаемых и экспортная пошлина на нефть) , и введение налогообложения дополнительного дохода от добычи нефти, величина которого определяется за весь срок инвестиционного проекта при разработке конкретного участка недр, а уровень налоговых изъятий зависит от величины расчетного денежного потока от деятельности по разработке участка недр с учетом фактических цен на нефть и затрат на ее добычу. Данные изменения позволят перераспределить фискальную нагрузку и перенести основную ее часть на более поздние этапы разработки месторождений, то есть после их выхода на проектную мощность.
Кроме того, дополнительного изучения требует оценка влияния действующей системы льготирования (льготы по налогу на добычу полезных ископаемых и экспортной пошлине на нефть) на принятие решений хозяйствующими субъектами по аллокации капитала на различные месторождения с точки зрения максимизации налоговых поступлений на долгосрочном горизонте.
Объем льготируемых объемов в общем объеме добычи нефти в 2015 - 2019 годах приведен в приложении № 6.
Отдельным риском для бюджетной системы Российской Федерации, источники которого носят внутренний характер, является расширение практики установления налоговых льгот и преференций. Только на федеральном уровне за последние 5 лет было предоставлено более 100 новых льгот (налоговых расходов) , выпадающие доходы по которым к 2019 году превысили 720 млрд. рублей. В целом же в настоящее время действует более 3, 5 тыс. налоговых льгот и преференций (налоговых расходов) , установленных на федеральном и региональном уровнях, общим объемом более 4 трлн. рублей.
Объем налоговых расходов в 2015 - 2019 годах приведен в приложении № 7.
При этом несмотря на то, что предоставление налоговых льгот является одним из механизмов государственной поддержки (наряду с прямыми бюджетными расходами) , в настоящее время они не являются объектом бюджетного контроля. Это ведет к снижению прозрачности бюджетной и налоговой политики, создает предпосылки для снижения эффективности распределения ограниченных бюджетных ресурсов и последующих прямых потерь общественного благосостояния.
В целях минимизации обозначенных рисков предполагается систематизация и регламентация в рамках бюджетного процесса процедур контроля, учета и оценки эффективности налоговых льгот и освобождений на основе концепции налоговых расходов. Формирование прозрачной системы оценки эффективности налоговых расходов, гармонизированной с оценкой эффективности других мер государственной политики, предоставляемых в рамках государственных программ Российской Федерации, будет способствовать как более эффективному и рациональному использованию инструментов налогового стимулирования, так и повышению эффективности программно-целевого бюджетирования в целом.
"Неформальные практики" и собираемость доходов являются еще одним из источников бюджетных рисков области доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В России "неформальные практики" - нерегистрируемая или не полностью регистрируемая экономическая деятельность - является широко распространенным явлением, оборотная сторона которого - полное или частичное уклонение от уплаты налогов. При этом динамика собираемости по различным налогам демонстрировала в последнее десятилетие разнонаправленные тенденции: увеличение по косвенным налогам (налог на добавленную стоимость, акцизы) и снижение по так называемым зарплатным налогам (страховые взносы, налог на доходы физических лиц) , свидетельствуя о том, что наиболее остро "неформальные практики" распространены на рынке труда.
Действительно, в последние годы наблюдалось снижение собираемости страховых взносов и соответствующей декларируемой налоговой базы (фонд оплаты труда) относительно ее аналога на макроуровне (объем доходов от трудовой деятельности) . Отчасти такая тенденция была связана с ухудшением платежной дисциплины и накоплением дебиторской задолженности, однако устойчивый тренд сокращения доли формальной оплаты труда в трудовых доходах также отражает и более глубокие структурные диспропорции.
Учитывая значительные масштабы (по оценкам, объем так называемого "серого" фонда оплаты труда (с которого налоги не уплачиваются либо уплачиваются не полностью) достигает 10 трлн. рублей в год) , феномен "серого" фонда оплаты труда является ключевым с точки зрения создания диспропорций в уровнях налоговой нагрузки между "белой" и "серой" экономиками. Возникающие дисбалансы в налоговой нагрузке приводят к потере конкурентоспособности добросовестных налогоплательщиков, стимулируя их к "уходу в тень", что в целях обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требует повышения налоговой нагрузки на добросовестных налогоплательщиков. Таким образом, раскручивается спираль "теневизации" экономики, результатом которой является сокращение доходов во все уровни бюджетной системы Российской Федерации.
Параметры прогноза поступлений по так называемым зарплатным налогам в Бюджетном прогнозе основаны в том числе на предпосылке о стабилизации доли формального фонда оплаты труда в структуре трудовых доходов. Однако в случае сохранения темпов сокращения этой доли на уровне последних 5 - 10 лет выпадающие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к 2034 году могут составить 1, 5 процентного пункта валового внутреннего продукта ежегодно.
Внедрение цифровых технологий прослеживаемости при администрировании доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, расширение возможностей администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с внедрением цифровых технологий прослеживаемости (автоматизированная система управления рисками при налоговом контроле за возмещением налога на добавленную стоимость, внедрение контрольно-кассовой техники, маркировка и другие) и сопутствующее сокращение отчетности и административной нагрузки на налогоплательщиков наряду с совершенствованием налоговых режимов для отдельных категорий налогоплательщиков с высоким риском "теневизации" (самозанятые, малый бизнес) будут способствовать минимизации таких рисков.
2. Основные вызовы и риски в расходной частибюджетов бюджетной системы Российской Федерации
В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации основным источником вызовов для долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации является тенденция старения населения. На прогнозируемом горизонте ожидается относительно быстрое снижение численности трудоспособного женского населения в возрасте до 55 лет и мужского населения в возрасте до 60 лет (на 2, 7 млн. человек к 2036 году - в основном в ближайшие 5 лет) на фоне быстрого роста численности населения старших возрастов (более 5 млн. человек) .
Россия далеко не единственная страна, столкнувшаяся с подобным вызовом, - аналогичные демографические сдвиги происходят во всем мире. Большинство стран, для которых, как и для России, эта проблема уже стала актуальной, полностью осознали ее как фундаментальную угрозу для своих бюджетных систем и приняли ряд серьезных мер.
В настоящее время в целях снижения демографических рисков и минимизации их отрицательных последствий применяются такие меры поддержки, как:
финансовая поддержка семей при рождении и воспитании детей;
поддержка семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
содействие трудовой деятельности женщин, имеющих детей, включая обеспечение 100-процентной доступности (к 2021 году) дошкольного образования для детей в возрасте до 3 лет;
обеспечение доступности и повышение качества медицинской помощи по восстановлению репродуктивного здоровья;
системная поддержка и повышение качества жизни граждан старшего поколения;
формирование системы мотивации граждан к здоровому образу жизни, включая здоровое питание и отказ от вредных привычек;
создание для всех категорий и групп населения условий для занятий физической культурой и спортом.
Другим ключевым вызовом для долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации в части бюджетных расходов являются риски реализации явных и неявных условных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Условные обязательства являются одним