ской Федерации в части бюджетных расходов являются риски реализации явных и неявных условных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Условные обязательства являются одним из наиболее значимых источников бюджетных рисков. Отказ от измерения и учета такого рода рисков неоднократно приводил к значительным скачкам величины государственного долга. В мировой практике последних десятилетий реализация условных обязательств (наряду с падением обменного курса) служит одной из основных причин неожиданного увеличения соотношения государственного долга и валового внутреннего продукта и последующей дестабилизации общественных финансов.
Ключевые источники явных условных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - это государственные гарантии по обязательствам региональных бюджетов, государственные гарантии по обязательствам институтов развития и прочих государственных и частных компаний, а также явные риски при реализации проектов государственно-частного партнерства. Зонтичные государственные гарантии по различным типам займов также являются источниками явных условных обязательств.
Дополнительные бюджетные риски проистекают из корреляции реализации разных условных бюджетных обязательств - реализация таких обязательств часто приходится на периоды кризисов, когда нагрузка на бюджетную систему Российской Федерации особенно высока.
Ключевые источники неявных условных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - это обязательства, возможно даже не закрепленные напрямую в законодательстве Российской Федерации, по региональному долгу, обязательства по поддержке банковского сектора (государственных банков) , реального сектора и институтов развития, в том числе связанные с введением внешних ограничений.
В рамках управления этими бюджетными рисками целесообразно формирование целостной системы управления явными и неявными условными обязательствами, предусматривающей проведение следующих мероприятий (часть из указанных мер уже реализуется в различных формах) :
развитие механизмов учета и анализа рисков государственно-частного партнерства:
организация качественного и прозрачного учета проектов государственно-частного партнерства, ассоциированных бюджетных рисков, в том числе реализованных;
учет гарантий по проектам государственно-частного партнерства, в том числе гарантий минимального дохода, а также объема реализованных гарантий по проектам государственно-частного партнерства;
усиление роли финансовых органов на всех стадиях подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе активное использование анализа издержек и выгод реализации проекта с учетом бюджетных ограничений и фискальных рисков, связанных с проектом, при принятии решения о государственной поддержке проекта;
минимизация рисков со стороны государственных компаний:
осуществление мониторинга и контроля долговой нагрузки государственных компаний;
включение государственных компаний в периметр статистики государственных финансов с целью контроля общего уровня долга государственных компаний и общественного сектора;
проведение стресс-тестов для крупнейших государственных компаний;
повышение эффективности институтов развития:
формализация поддержки институтов развития для упрощения регулирования соответствующих бюджетных рисков, формализация компенсаций квазифискальных операций институтов развития;
проведение регулярного стресс-тестирования институтов развития для оценки рисков поддержки институтов развития;
законодательное закрепление нормативов (например, норматив достаточности капитала) для институтов развития;
прочие меры:
проведение стресс-тестов для оценки рисков поддержки банковской системы;
реализация Банком России мер макропруденциальной политики;
установление ограничений по размерам государственного долга и дефицита в соглашениях с регионами - получателями дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета;
ужесточение требований к показателям долговой устойчивости субъектов Российской Федерации.
Реализация указанных мер позволит снизить риски для бюджетной системы Российской Федерации, что в долгосрочной перспективе будет способствовать сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также снижению возможных резервов под реализацию явных и неявных условных обязательств.
VII. Риски и угрозы несбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе с учетом различных вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и иных показателей социально-экономического развития Российской Федерации
С учетом межбюджетных трансфертов из федерального бюджета обеспечивается сбалансированность бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и устойчивое исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим анализ показателей бюджетной и долговой устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для целей Бюджетного прогноза представлен только для федерального бюджета.
Формирование основных параметров федерального бюджета на долгосрочный период предполагается в соответствии с основополагающими долгосрочными принципами бюджетной политики - "бюджетными правилами".
Новая конструкция "бюджетных правил" определяет основные характеристики федерального бюджета через 2 ключевых параметра: базовая цена на нефть и структурный первичный баланс федерального бюджета.
Базовая цена на нефть (40 долларов США за баррель в ценах 2017 года) определяет уровень рентных доходов, используемых на финансирование расходных обязательств федерального бюджета.
Основная цель фиксации определенного уровня используемых рентных доходов заключается в минимизации влияния ценовой конъюнктуры сырьевых рынков - как краткосрочных флуктуаций, так и долгосрочных суперциклов - на внутренние макроэкономические условия. Для этой цели часть средств федерального бюджета, связанных с отклонением фактического объема нефтегазовых доходов от их базового уровня (дополнительные или выпадающие нефтегазовые доходы) , обособляется в Фонде национального благосостояния (накопление или использование) в виде иностранных активов.
В свою очередь структурный первичный баланс федерального бюджета (первичный баланс при базовой цене нефти) определяет уровень привлечения источников финансирования дефицита бюджета, главным образом, заимствований. В соответствии с долгосрочными параметрами "бюджетных правил" размер структурного первичного баланса федерального бюджета установлен на нулевом уровне.
Таким образом, уровень заимствований ограничен объемом расходов по обслуживанию государственного долга, что в условиях эквивалентности равновесного уровня реальной процентной ставки и потенциального роста экономики стабилизирует соотношение государственного долга к валовому внутреннему продукту. Это, с одной стороны, минимизирует влияние государственных заимствований на доступность кредитных ресурсов для негосударственного сектора, а с другой стороны, позволяет поддерживать достаточный уровень ликвидности государственных облигаций, служащих ориентиром долгосрочных процентных ставок в экономике.
При этом в 2019 - 2024 годах в целях финансирования мероприятий, направленных на достижение национальных целей развития, предусмотрена возможность временного отклонения структурного первичного баланса от нулевого уровня. Размер такого отклонения кумулятивно за 6 лет не может превышать 3, 5 трлн. рублей, или около 0, 5 процента валового внутреннего продукта в год. Таким образом, соотношение государственного долга к валовому внутреннему продукту будет иметь тенденцию к увеличению в течение 2019 - 2024 годов с последующей стабилизацией на экономически безопасном уровне чуть более 16 процентов валового внутреннего продукта.
Согласно базовому варианту прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года предполагается сохранение цен на нефть марки "Юралс" выше базового уровня в 2019 - 2029 годах, что обеспечит пополнение средств Фонда национального благосостояния в течение этого периода. В последующий период (2030 - 2036 годы) ожидается сохранение цен на нефть марки "Юралс" на базовом уровне и стабилизация объема накопленных средств в Фонде национального благосостояния. В консервативном сценарии ожидается, что цены на нефть марки "Юралс" будут соответствовать базовому уровню на протяжении 2021 - 2036 годов, что обеспечит неизменность уровня накопленных средств в Фонде национального состояния. В результате объем средств данного Фонда к завершению прогнозного периода в 2036 году составит около 12 процентов валового внутреннего продукта в базовом и около 8 процентов в консервативном сценарии прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года.
В целях оценки устойчивости государственных финансов к стрессовым сценариям развития внешней среды было проведено стресс-тестирование параметров федерального бюджета в зависимости от масштабов и продолжительности ценовых шоков на мировом рынке энергоносителей. Оценка выпадающих нефтегазовых доходов федерального бюджета при различной продолжительности ценового шока представлена в приложении № 8.
В целом можно отметить, что при реализации ценового шока средних масштабов (снижение цен на нефть до 25 - 30 долларов США за баррель марки "Юралс" в течение 3 - 5 лет) объем выпадающих нефтегазовых доходов за соответствующий период может составить от 5 до 14 процентов валового внутреннего продукта. Гарантией исполнения всех обязательств государства и сохранения макроэкономической и финансовой стабильности в стрессовых условиях является наличие достаточного объема ликвидных активов в Фонде национального благосостояния.
В этой связи предполагается формирование целостной системы управления средствами Фонда национального благосостояния. Такая система должна:
предусматривать механизм минимизации бюджетных рисков посредством обеспечения достаточного объема средств Фонда в форме ликвидных финансовых активов, необходимого для покрытия выпадающих доходов федерального бюджета в случае реализации масштабного внешнего стресса;
содействовать увеличению доходности управления средствами Фонда при безусловном сохранении действенности механизма "бюджетных правил" в части обеспечения стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий вне зависимости от конъюнктуры рынка энергоносителей.
Учет положений Бюджетного прогноза позволит обеспечить достижение стратегических целей социально-экономического развития страны и формирование стабильных макроэкономических условий путем выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики. В результате этого должны быть обеспечены прозрачность и предсказуемость параметров бюджетной системы Российской Федерации, в том числе базовых принципов и условий реализации налоговой, бюджетной и долговой политики, а также профилактика бюджетных рисков для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечиваемая в том числе заблаговременным обнаружением и принятием мер по минимизации негативных последствий реализации соответствующих рисков.
Прогноз характеристик бюджетов бюджетной системы Российской Федерации до 2036 года приведен в приложении № 9.
Прогноз основных показателей федерального бюджета до 2036 года приведен в приложении № 10.
ПРИЛОЖЕНИЕ № 1 к Бюджетному прогнозуРоссийской Федерациина период до 2036 года
Основные параметры сценариев социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года(средние за период значения)
| 2018 год | 2019 - 2024 гг. | 2025 - 2030 гг. | 2031 - 2036 гг. | |
| Цены на нефть "Юралс" (мировые) , долларов США за баррель | ||||
базовый | 70* | 57, 7 | 52, 2 | 55, 5 |
консервативный | 46, 2 | 49, 3 | 55, 5 | |
| Курс доллара, рублей за доллар США | ||||
базовый | 62, 5* | 65, 1 | 70, 7 | 74, 1 |
консервативный | 67, 9 | 71, 5 | 74, 1 | |
| Индекс потребительских цен, процентов | ||||
базовый | 4, 3* | 4 | 4 | 4 |
консервативный | 4, 1 | 4 | 4 | |
| Валовой внутренний продукт, темп роста, процентов | ||||
базовый | 2, 3* | 2, 7 | 3, 2 | 3 |
консервативный | 2, 4 | 3, 2 | 2, 9 | |
| Производительность труда, темп роста, процентов | ||||
базовый | 1, 4 | 2, 5 | 2, 9 | 2, 7 |
консервативный | 2, 2 | 2, 8 | 2, 6 | |
| Инвестиции в основной капитал, темп роста, процентов | ||||
базовый | 2, 9 | 6, 1 | 4 | 3 |
консервативный | 4, 9 | 4, 2 | 3, 3 | |
| Доля инвестиций в основной капитал, процентов ВВП | ||||
базовый | 20, 7 | 24, 2 | 26, 4 | 26, 8 |
консервативный | 23, 8 | 25, 7 | 25, 7 | |
| Реальные располагаемые доходы населения, темп роста, процентов | ||||
базовый | 3, 4 | 2 | 2, 5 | 2, 6 |
консервативный | 1, 7 | 2, 4 | 2, 5 | |
| Реальная заработная плата, темп роста, процентов | ||||
базовый | 6, 8* | 2, 4 | 2, 7 | 2, 6 |
консервативный | 2, 1 | 2, 6 | 2, 5 | |
| Уровень безработицы, процентов к рабочей силе | ||||
базовый | 4, 8* | 4, 7 | 4, 4 | 4, 4 |
консервативный | 4, 8 | 4, 6 | 4, 4 | |
______________
* Оперативные данные 2018 года.
ПРИЛОЖЕНИЕ № 2 к Бюджетному прогнозуРоссийской Федерациина период до 2036 года
Динамика доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в базовом сценарии прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года
| Показатель | 2018 год | 2021 год | 2024 год | 2030 год | 2036 год | Рост к 2018 году* |
Нефть (долларов США за баррель) | 70 | 57, 9 | 53, 5 | 51, 7 | 58, 3 | |
Курс доллара США | 62, 5 | 64 | 68 | 72, 6 | 75, 2 | |
Доходы бюджетной системы Российской Федерации(процентов ВВП) - всего | 35, 7 | 35, 3 | 33, 7 | 32, 5 | 31, 4 | +40% |
Нефтегазовые доходы(процентов ВВП) , из них: | 8, 8 | 6, 8 | 5, 6 | 4, 2 | 3, 5 | -40% |
Базовые нефтегазовые доходы (процентов ВВП) | 4, 6 | 4, 5 | 4, 3 | 4 | 3, 2 | +10% |
Ненефтегазовые доходы(процентов ВВП) , из них: | 26, 9 | 28, 5 | 28 | 28, 2 | 28 | +60% |
НДС (процентов ВВП) | 5, 8 | 6, 7 | 6, 7 | 7 | 7, 2 | +100% |
Акцизы (процентов ВВП) | 1, 5 | 1, 4 | 1, 1 | 1, 2 | 1, 2 | +20% |
Ввозные пошлины(процентов ВВП) | 0, 6 | 0, 6 | 0, 6 | 0, 7 | 0, 7 | +70% |
Налог на прибыль(процентов ВВП) | 4 | 3, 9 | 3, 7 | 3, 8 | 3, 8 | +50% |
НДФЛ (процентов ВВП) | 3, 5 | 3, 7 | 3, 7 | 3, 8 | 3, 8 | +70% |
Страховые взносы(процентов ВВП) | 7, 1 | 7, 5 | 7, 4 | 7, 4 | 7, 3 | +60% |
Налог на имущество(процентов ВВП) | 1, 4 | 1, 2 | 1, 3 | 1, 3 | 1, 3 | +40% |
Прочие (процентов ВВП) | 3 | 3, 5 | 3, 5 | 3 | 2, 7 | +40% |
______________
* Темп роста к 2018 году в реальном выражении.
ПРИЛОЖЕНИЕ № 3 к Бюджетному прогнозуРоссийской Федерациина период до 2036 года
Основные параметры федерального бюджета и расходы бюджетной системы Российской Федерации
(процентов ВВП) | ||||||
| Показатель | 2018 | 2021 | 2024 | 2030 | 2036 | рост к 2018* |
Федеральный бюджет | ||||||
Доходы, всего | 18, 8 | 17, 7 | 16, 3 | 15 | 14, 2 | +20% |
в том числе: | ||||||
нефтегазовые доходы | 8, 8 | 6, 8 | 5, 6 | 4, 2 | 3, 5 | -40% |
из них: | ||||||
базовые нефтегазовые доходы | 4, 6 | 4, 5 | 4, 3 | 4 | 3, 2 | +10% |
ненефтегазовые доходы | 10 | 10, 9 | 10, 6 | 10, 7 | 10, 7 | +70% |
Расходы | 16, 1 | 16, 9 | 16, 3 | 15, 6 | 14, 8 | +40% |
Баланс | 2, 7 | 0, 8 | -0, 1 | -0, 7 | -0, 7 | - |
Первичный структурный баланс** | -0, 7 | -0, 5 | -0, 4 | 0 | 0 | - |
Ненефтегазовый баланс | -6, 1 | -6 | -5, 7 | -4, 9 | -4, 2 | - |
Бюджетная система Российской Федерации | ||||||
Доходы | 35, 7 | 35, 3 | 33, 7 | 32, 5 | 31, 4 | +40% |
Расходы | 33, 1 | 34, 5 | 33, 7 | 33 | 31, 9 | +50% |
Баланс | 2, 6 | 0, 7 | -0, 1 | -0, 5 | -0, 5 | - |
______________
* Темп роста к 2018 году в реальном выражении.
** Первичный структурный баланс рассчитан как разность доходов без учета дополнительных нефтегазовых доходов и расходов без учета расходов на обслуживание государственного долга.
ПРИЛОЖЕНИЕ № 4 к Бюджетному прогнозуРоссийской Федерациина период до 2036 года
ПОКАЗАТЕЛИ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
государственных программ Российской Федерации на период их действия1
(млрд. рублей) | ||||||||
| Показатель | 2017 год | 2018 год | 2019 год2 | 2020 год2 | 2021 год2 | 2022 год | 2023 год | 2024 год |
Расходы федерального бюджета - всего | 16420, 3 | 16808, 8 | 18037, 2 | 18994, 3 | 20026 | 21142, 8 | 22565, 2 | 24006, 3 |
в том числе: | ||||||||
расходы на реализацию государственных программ Российской Федерации - всего (открытая часть) | 8022, 6 | 9087, 4 | 10938 | 11451, 1 | 11918, 4 | 15938, 1 | 16434, 9 | 16990, 9 |
из них: | ||||||||