на рынок труда начнут выходить представители более многочисленных поколений, родившихся после 2005 года.
Помимо количества трудовых ресурсов, большое влияние на экономическое развитие имеет качество человеческого капитала. Россия выгодно отличается от сравнимых по уровню развития стран качеством человеческого капитала - заслуга отечественной средней и высшей школы, богатой образовательной традиции и культуры. Однако в современном мире коренные изменения происходят во всех сферах общественной жизни: главным фактором конкурентоспособности становится способность быстро адаптироваться к меняющимся условиям. Это требует и существенных изменений в сфере образования - более конкурентоспособными становятся модели, обеспечивающие повышенную гибкость образовательных программ и вовлеченность самих обучающихся в их формирование, а также содействующие непрерывному образованию в течение всей жизни.
Кроме того, низкий уровень валового внутреннего продукта на душу населения при высоком охвате граждан образованием указывает на низкий уровень капитализации человеческого капитала. В России наблюдается существенная разница в уровнях производительности труда как между различными отраслями и сегментами (формальный и неформальный) экономики, так и (в гораздо больших масштабах) внутри одной отрасли между различными компаниями (например, государственными и частными) . При этом существенного перемещения трудовых ресурсов не наблюдается, что свидетельствует о структурных ограничениях в географической и профессиональной мобильности рабочей силы.
Расширение производственного потенциала российской экономики требует дополнительных инвестиций в основной капитал. Вместе с тем текущие макроэкономические и институциональные условия существенно ограничивают стимулы для инвестирования.
По итогам 2017 - 2018 годов объем инвестиций в основной капитал составил порядка 21 процента валового внутреннего продукта, что по оценкам, основанным на анализе динамики экономик широкого спектра стран за 1980 - 2015 годы, может обеспечить долгосрочные темпы роста валового внутреннего продукта на одного работающего в размере 1, 5 - 2 процента в год.
Инвестиционная активность сдерживается в силу факторов, ограничивающих как желание инвестировать: соотношение доходности и рисков, так и возможность инвестировать: наличие ресурсов (капитал, труд, технологии) и уровень конкуренции (барьеры на вход (выход) , неформальный сектор) . Кроме того, в связи с повышенной долей инвестиций с низкой отдачей приведенная выше оценка долгосрочных темпов роста валового внутреннего продукта на одного работника может оказаться завышенной.
Наложение внутренних ограничений для экономического развития на ожидаемые внешние условия при инерционном развитии событий (в отсутствии дополнительных мер структурной экономической политики) не позволило бы темпам роста экономики преодолеть уровень в 1, 5 процента в год.
Выходу российской экономики на траекторию динамичного развития будет способствовать реализация пакета структурных изменений, включающего в том числе:
12 национальных проектов (программ) , охватывающих ключевые направления социально-экономического развития страны, а также комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры;
план действий Правительства Российской Федерации по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению их доли в валовом внутреннем продукте до 25 процентов.
Основным ресурсом ускорения экономического роста должна стать опережающая динамика инвестиций в основной капитал. План действий Правительства Российской Федерации по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению их доли в валовом внутреннем продукте до 25 процентов включает 3 блока мер: системные, финансовые и отраслевые.
Системные меры направлены на общее улучшение инвестиционного климата и повышение доступности инфраструктуры. Предполагается реализация последовательных шагов по улучшению делового климата, завершение работы по реформе контрольно-надзорной деятельности, установление стабильных правил игры в области налогообложения и неналоговых платежей, переход к долгосрочному тарифообразованию, разработка предложений по снижению уголовно-правовых рисков ведения предпринимательской деятельности, а также усиление конкуренции и снижение доли государства в экономике.
Отдельное внимание уделено вопросам развития инфраструктуры. В настоящее время принято решение о создании Фонда развития объемом до 3, 5 трлн. рублей на период 2019 - 2024 годов, разработан пакет поправок в законодательство Российской Федерации о государственно-частном партнерстве с целью обеспечения соинвестирования частных средств в кратном объеме, разработан и утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. № 2101-р комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, предусматривающий в том числе создание механизма привлечения инвестиций в электрогенерацию.
Финансовые меры связаны с обеспечением финансирования инвестиционной активности и направлены на формирование источников долгосрочных сбережений в экономике, привлечение прямых иностранных инвестиций, развитие инструментов проектного финансирования.
На формирование долгосрочных инвестиционных ресурсов направлены меры в части развития институтов небанковского финансового посредничества (создание добровольной пенсионной системы - индивидуальный пенсионный коэффициент, развитие инвестиционных страховых продуктов) и инструментов финансового рынка (развитие доступности линейки инвестиционных инструментов долевого и долгового финансирования) .
Меры по настройке макропруденциальных мер банковского регулирования необходимы для стимулирования формирования кредитного ресурса в приоритетных направлениях инвестиционного и проектного кредитования.
В части отраслевых мер следует отметить следующее. В настоящее время завершена работа по формированию блока отраслевых мер, предполагающего как систематизацию действующих отраслевых мер поддержки обновления основных фондов, так и разработку новых механизмов с установлением конкретных отраслевых ключевых показателей эффективности по ускорению инвестиций в секторах, в которых предоставляется поддержка.
Бюджетная политика на среднесрочную перспективу также будет направлена на преодоление имеющихся ограничений и расширение экономического и человеческого потенциала. В целях достижения национальных целей развития на период до 2024 года при формировании бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в приоритетном порядке будут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию национальных проектов (программ) .
Это позволит сформировать ресурс на финансирование национальных целей, добиться повышения темпов роста экономики на уровне не ниже мировых, обеспечить рост реальных доходов населения и снижение бедности, рост пенсий выше уровня инфляции, повысить качество и доступность здравоохранения и образования, создать современную комфортную инфраструктуру.
3. Описание сценариев экономического развития Российской Федерации
Бюджетный прогноз разработан на основе базового и консервативного вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года, утвержденного на заседании Правительства Российской Федерации 22 ноября 2018 г.
Базовый вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года предполагает достижение целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации в средне- и долгосрочной перспективе.
Траектория внешних условий основана на предпосылке о постепенном замедлении мирового экономического роста до 3, 2 процента к 2024 году, что обусловлено завершением посткризисной фазы восстановительного роста, нарастанием структурных ограничений в развитых и развивающихся странах, в том числе связанных с введением крупнейшими экономиками взаимных торговых ограничений. Впоследствии (после 2024 года) глобальная экономика продолжит расти темпом ниже 3 процентов, что несколько ниже долгосрочных средних уровней (за последние 30 лет - 3, 6 процента) .
Такое снижение наряду с распространением энергосберегающих технологий и расширением использования альтернативных источников энергии будет приводить к постепенному охлаждению спроса на энергоресурсы. На прогнозном горизонте ожидается стабилизация цен на нефть на уровне 52 - 53 доллара США за баррель в 2025 - 2030 годах (соответствует базовой цене на нефть с 2030 года) с последующим умеренным ростом долларовой инфляции.
Сохранение действующей конструкции макроэкономической политики (свободное курсообразование и инфляционное таргетирование, "бюджетные правила" и соответствующие операции на валютном рынке) будет благоприятствовать дальнейшему снижению зависимости внутренних экономических условий от колебаний цен на нефть и снижению равновесного уровня реальных процентных ставок в экономике. В результате прогнозируется относительно стабильный реальный эффективный валютный курс рубля, в связи с чем номинальное ослабление этого курса во многом будет обусловлено инфляционным дифференциалом.
Под влиянием указанных внешних и внутренних экономических условий в базовом сценарии прогнозируется ускорение темпов роста валового внутреннего продукта и стабилизация на уровне около 3, 1 процента в течение 2020 - 2036 годов.
Ускорению темпов экономического роста будет содействовать расширение инвестиционной активности частного сектора, чему будут способствовать формирование устойчивых и предсказуемых экономических условий, реализация плана действий Правительства Российской Федерации по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению их доли в валовом внутреннем продукте до 25 процентов и другие мероприятия, направленные на достижение национальных целей и стратегических задач развития (в том числе в рамках соответствующих национальных проектов (программ) . Темп роста инвестиций в основной капитал в 2020 - 2036 годах прогнозируется на уровне 4, 5 процента, постепенно замедляясь с 7, 6 процента в 2020 году до 3 процентов в 2036 году. При этом доля инвестиций в основной капитал вырастет с 22, 2 процента валового внутреннего продукта в 2018 - 2021 годах до 26, 4 процента валового внутреннего продукта в 2027 - 2031 годах и 26, 8 процентов валового внутреннего продукта в 2032 - 2036 годах.
Расширению экономического потенциала страны будут также содействовать меры по сохранению и развитию человеческого капитала и сокращению бедности и неравенства, предусмотренные в рамках соответствующих национальных проектов (программ) и других мероприятий государственных программ Российской Федерации, а также в рамках уточнения параметров системы обязательного пенсионного страхования. Ожидается постепенное увеличение численности рабочей силы с 76, 2 млн. человек в 2018 году до 79, 2 млн. человек к 2036 году, а уровень безработицы снизится до 4, 3 процента в 2034 - 2036 годах (с 4, 8 процента в 2018 году) вследствие повышения экономической активности населения.
Темпы роста заработных плат в реальном выражении будут близки к темпам роста производительности труда - в среднем порядка 2, 5 процента в год в период с 2019 по 2036 год. Это наряду с индексацией страховых пенсий по старости темпами выше инфляции (вследствие уточнения параметров системы обязательного пенсионного страхования) создаст надежную основу для устойчивого темпа роста доходов и потребления домашних хозяйств. Расходы домашних хозяйств на конечное потребление начиная с 2025 года будут расти темпом не ниже 3 процентов в реальном выражении.
Основные параметры сценариев социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года (средние за период значения) приведены в приложении № 1.
В консервативном варианте прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года предполагается, что более низкие темпы роста мировой экономики будут выступать дополнительным ограничением для роста экономики.
Более низкие темпы роста мировой экономики обусловят структурно более низкий спрос на энергоресурсы по сравнению с базовым сценарием. В этих условиях, как ожидается, цена на нефть марки "Юралс" к 2020 году опустится до 42, 5 доллара США за баррель (соответствует базовой цене на нефть) с умеренным ростом темпами долларовой инфляции в последующие годы.
Вместе с тем при сохранении относительно низкого внешнего спроса на энергоносители потенциальные темпы роста валового внутреннего продукта России в 2020 - 2036 годах будут держаться на уровне 3 процента в год.
IV. Прогноз основных характеристик и иных показателей бюджетной системы Российской Федерации на долгосрочный период
1. Доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
Расчет доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках разработки Бюджетного прогноза осуществлен с учетом 2 вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года (базового и консервативного) .
При прогнозировании доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации учитывались изменения законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, введенные в действие с 1 января 2019 г., а именно:
завершение налогового маневра в нефтяной отрасли;
повышение основной ставки налога на добавленную стоимость до 20 процентов с сохранением пониженной ставки налога на добавленную стоимость на основные социально значимые товары и услуги;
доведение до 100 процентов норматива зачисления акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации;
повышение до 80 процентов норматива зачисления акциза на алкогольную продукцию в бюджеты субъектов Российской Федерации;
сохранение основной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет, в размере 3 процентных пунктов.
Прогноз доходов по основным налоговым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации построен исходя из динамики экономических показателей, заложенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года, а также с учетом сложившейся исторической структуры налоговых баз и среднесрочной динамики ряда объемных показателей (в том числе в части объема и структуры импорта) , заложенных в соответствующем прогнозе социально-экономического развития (на период до 2021 года) .
Для ряда прочих доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации учитывалась индексация на величину инфляции или исходя из ожидаемого роста валового внутреннего продукта, в частности, при расчете поступлений государственной пошлины, ряда платежей при пользовании природными ресурсами (плата за негативное воздействие на окружающую среду, за пользование недрами и использование лесов) , доходов от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства, доходов от продажи материальных и нематериальных активов, административных платежей, штрафов и санкций, а также прочих неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В рамках базового сценария Бюджетного прогноза ожидается поступательный рост доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в реальном выражении в среднем на 1, 7 процента в год или 2, 4 процента в год для базовых доходов (расчет нефтегазовых доходов при базовой цене на нефть) .
При этом по отношению к валовому внутреннему продукту объем доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации несколько снизится, что объясняется снижением нефтегазовых доходов федерального бюджета по отношению к валовому внутреннему продукту в силу следующих факторов:
во-первых, к 2025 - 2030 годам ожидается стабилизация цен на нефть на уровне 52 - 53 доллара США за баррель (соответствует базовой цене на нефть) с последующим умеренным ростом темпами долларовой инфляции (2 процента) . При сохранении курса рубля стабильным в реальном выражении совокупная инфляция рублевой цены на нефть на прогнозном горизонте составит 2 процента (2036 год к 2018 году) , в то время как дефлятор валового внутреннего продукта к 2036 году вырастет в 1, 9 раза;
во-вторых, в течение прогнозного периода доля самого нефтегазового сектора в структуре валового внутреннего продукта продолжит снижаться на фоне отстающих темпов роста (снижения по отдельным позициям) физических объемов добычи и экспорта данной продукции. Так, объем экспорта нефтегазовой продукции (включая сжиженный природный газ) к 2024 году снизится на 16, 9 процента по сравнению с уровнем 2018 года и к 2036 году стабилизируется на уровне 2018 года, при том что объем реального валового внутреннего продукта за этот же период увеличится на 70 процентов;
в-третьих, по мере роста истощенности разрабатываемых запасов природных ресурсов, а также переноса инвестиций на льготные месторождения в структуре добычи продолжит расти доля месторождений с пониженной эффективной ставкой налогообложения (льготы по налогу на добычу полезных ископаемых и экспортной пошлине, режим налога на добавленный доход) .
В структуре ненефтегазовых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с учетом норм законодательства Российской Федерации ожидаются следующие изменения.
Налог на добавленную стоимость по отношению к валовому внутреннему продукту вырастет на прогнозном горизонте (+1, 4 процентного пункта валового внутреннего продукта в 2036 году по сравнению с уровнем 2018 года) как вследствие повышения основной ставки налога на добавленную стоимость до 20 процентов, так и в силу поступательного роста доли внутреннего спроса в структуре валового внутреннего продукта (снижения доли чистого экспорта) и повышения собираемости налога на добавленную стоимость. Распределение между налогом на добавленную стоимость на товары (работы, услуги) , реализуемые на территории Российской Федерации (+0, 8 процентного пункта валового внутреннего продукта) , и налогом на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации (+0, 6 процентного пункта валового внутреннего продукта) , будет постепенно смещаться в пользу первого на фоне ожидаемых процессов импортозамещения.
Доходы от налога на прибыль организаций по отношению к валовому внутреннему продукту на всем прогнозном горизонте останутся на стабильном уровне 3, 8 - 4 процентных пункта.
Ожидается снижение доли акцизов до 1, 2 процента валового внутреннего продукта к 2029 году с последующей стабилизацией на этом уровне до 2036 года. В свою очередь изменение нормативов зачисления акцизов в бюджеты субъектов Российской Федерации в части акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию повлечет за собой увеличение доли доходов от акцизов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на 0, 3 процентного пункта.
Прочие доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации будут постепенно снижаться по отношению к валовому внутреннему продукту в силу более высоких номинальных темпов роста валового внутреннего продукта по сравнению с темпами индексации.
Динамика доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в базовом сценарии прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2036 года приведена в приложении № 2.
2. Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
Расчет расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках разработки Бюджетного прогноза осуществлен в условиях действующего законодательства Российской Федерации на основе 2 сценариев прогноза социально-экономического развития на период до 2036 года.
Предельный объем расходов федерального бюджета определен в соответствии с новой конструкцией "бюджетных правил" как сумма базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть 40 долларов США за баррель нефти марки "Юралс" (с ежегодной индексацией с 2018 года на 2 процента) , базовой цене на экспортируемый газ и при прогнозном обменном курсе рубля, объема ненефтегазовых доходов, соответствующих рассматриваемому сценарию прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долго