ки 11 млн. куб. метров) .
Многообразие форм предоставления лесных участков и правовых оснований для использования лесов призвано обеспечить доступность лесных ресурсов, а также прозрачность процедур проведения лесных торгов в условия здоровой конкуренции.
4. Охрана и защита лесов
На эффективность государственного управления лесами и лесного хозяйства существенное влияние оказывают риски, связанные с повреждением лесов и потерями лесных ресурсов от пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов. По многолетним наблюдениям, около 60 процентов площади погибших лесов связано с воздействием лесных пожаров, 25 процентов - с погодными явлениями и 15 процентов - с вредителями и болезнями леса. Причиной свыше 70 процентов лесных пожаров является антропогенный фактор, а совокупный ущерб от воздействия всех неблагоприятных факторов на леса значительно превышает величину общих расходов на их охрану, защиту и воспроизводство. Наиболее проблемными в отношении горимости лесов на протяжении многих лет остаются Иркутская и Амурская области, Приморский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Хабаровский, Забайкальский и Красноярский края, Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия) и Республика Тыва.
До настоящего времени в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует комплексное противопожарное обустройство территорий, обустройство земель различных категорий производится по нормативам, которые не согласуются между собой.
В целях повышения эффективности раннего обнаружения лесных пожаров требует дальнейшего развития федеральная государственная информационная система "Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства" на основе возможностей космической группировки спутников отечественного производства, обеспечивающих получение оперативной и актуальной информации о лесных пожарах.
Финансирование охраны лесов от пожаров за счет средств федерального бюджета в последние годы составляет в среднем 4, 6 млрд. рублей, что примерно в 2 раза меньше необходимого. Уменьшилось количество летных часов и, как следствие, сократилась кратность авиапатрулирования лесов. При существующем уровне финансового обеспечения доведение кратности авиапатрулирования до нормативной невозможно без перехода на эксплуатацию современных воздушных судов с низкой стоимостью летного часа. На эффективности обнаружения и тушения лесных пожаров отрицательно сказывается снижение с 2006 года численности работников парашютно-десантной пожарной службы учреждений по авиационной охране лесов и числа воздушных судов. Удорожание стоимости работ по тушению лесных пожаров во многом обусловливается возрастающими тарифами компаний, оказывающих авиационные услуги.
Законодательную базу охраны лесов от пожаров усилило введение в Лесной кодекс Российской Федерации норм, регулирующих предупреждение, мониторинг и планирование тушения лесных пожаров, порядок осуществления мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий в лесах, связанных с лесными пожарами, возможность тушения лесных пожаров специализированными государственными бюджетными и автономными учреждениями.
В нормы Лесного кодекса Российской Федерации введены положения о зонировании земель лесного фонда по признаку их доступности для тушения лесных пожаров.
Вместе с тем требуют дальнейшего совершенствования нормативные правовые акты, направленные на повышение ответственности граждан и юридических лиц за обеспечение соблюдения правил пожарной безопасности в лесах и на прилегающих к ним территориях. Должны быть пересмотрены механизмы, обеспечивающие повышение уровня реализации сводного плана тушения лесных пожаров в субъектах Российской Федерации в части повышения ответственности за неготовность субъекта Российской Федерации к пожароопасному сезону и непредставление сил и средств пожаротушения, предусмотренных в сводных планах. Необходимо уточнение полномочий органов местного самоуправления по охране лесов на территории муниципальных образований.
Ежегодно из-за несвоевременного и недостаточного привлечения сил и средств пожаротушения, рассчитанных на малую и среднюю горимость, в ряде особо горимых многолесных местностях субъектов Российской Федерации возникают чрезвычайные ситуации в лесах. В целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций в лесах в субъектах Российской Федерации при условиях высокой и чрезвычайной горимости необходимо совместное осуществление полномочий, а также осуществление на федеральном уровне полномочий, направленных на предупреждение чрезвычайной ситуации в лесах, возникшей вследствие лесных пожаров на землях лесного фонда в условиях высокой и чрезвычайной пожарной опасности в зависимости от условий погоды. В дальнейшем сохранятся риски увеличения площадей очагов вредителей и болезней в лесах, а также гибели лесов от вредных организмов.
Внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования защиты лесов от вредных организмов повысило качество и оперативность принимаемых решений в сфере защиты лесов. Вместе с тем сохраняется тенденция к снижению объемов мероприятий по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах на территориях субъектов Российской Федерации. Остается недостаточным перечень средств защиты лесов от вредных организмов, особенно в части экологически безопасных и эффективных биологических препаратов. В целях предупреждения катастрофических повреждений лесов на значительных площадях должны быть созданы технологии прогнозирования распространения и динамики очагов наиболее опасных вредных организмов, в том числе и инвазивных видов.
Ежегодно государственный лесопатологический мониторинг проводится на территории земель лесного фонда на площади около 100 млн. гектаров, в том числе дистанционным методом на площади 150 тыс. гектаров. По результатам такого мониторинга планируются санитарно-оздоровительные мероприятия и мероприятия по уничтожению или подавлению численности вредных организмов. Назначение указанных мероприятий осуществляется по результатам лесопатологических обследований.
Дальнейшее развитие системы лесопатологического мониторинга представляется целесообразным с учетом интеграции современных систем мониторинга, включая сочетание наземных и дистанционных методов, и прогноза численности наиболее хозяйственно значимых видов вредных организмов.
5. Воспроизводство лесов
Начиная с 2011 года площадь сплошных рубок устойчиво превышает площадь лесов, на которых осуществляется лесовосстановление. За 2011 - 2016 годы накопленная площадь невосстановленных вырубок составила около 0, 5 млн. гектаров. Указанная величина не учитывает выбытие лесов в результате проведения рубок в соответствии со статьями 43 - 46 Лесного кодекса Российской Федерации, а также выбытия лесов в результате пожаров, воздействия вредителей, болезней леса и иных причин.
Динамика объемов рубок и лесовосстановительных работ в 2000 - 2016 годах приведена в приложении № 4.
В России происходит неблагоприятный для лесной промышленности процесс замещения хвойных пород лиственными, связанный с низкой обеспеченностью рубками ухода, фактическим завершением лесовосстановления, переводом лесных участков в лесные насаждения без учета породной структуры. Удельная площадь лесных культур в площади лесовосстановления снижается относительно уровня начала 2000-х годов. Преобладающим способом лесовосстановления является содействие естественному восстановлению, при этом плановая обеспеченность восстанавливаемых лесов рубками ухода в молодняках составляет 43 процента, фактическая - 31 процент. Низкая обеспеченность создаваемых культур рубками ухода приводит к их гибели.
Ежегодные объемы лесовосстановления в России стабилизировались на уровне 800 - 900 тыс. гектаров.
При этом остается невысокой (в среднем 22 процента) по сравнению с зарубежными странами доля искусственного лесовосстановления в общем его объеме. В целом действующая система воспроизводства лесов не обеспечивает сбалансированности площадей лесовосстановления и выбытия лесов.
В 2016 году лесовосстановление выполнено на площади 842, 7 тыс. гектаров, в том числе на арендованных лесных участках - на площади 687, 1 тыс. гектаров.
В связи с размещением инфраструктурных объектов ежегодно выбывают леса на площади более 140 тыс. гектаров, при этом компенсационное лесовосстановление или лесоразведение не проводится.
Требуется активная техническая и технологическая модернизация воспроизводства лесов (физический износ парка машин и оборудования составляет 80 - 90 процентов) .
Лесные культуры, созданные в прошедшие годы, требуют проведения агротехнических уходов. При этом потребность в агротехнических уходах удовлетворяется только на 60 процентов. Остается высокой доля гибели лесных культур старших возрастов, основной причиной которой является более чем 3-кратное снижение объема ухода за ними в молодом возрасте.
Из-за несоблюдения агротехники выращивания созданных лесных культур отмечается их высокая гибель в период до перевода в покрытую лесом площадь. За последние 10 лет объем рубок ухода в молодняках (осветление, прочистка) снизился на 60 процентов. Снижение объема воспроизводства лесов, его качества несет риски продукционному потенциалу и устойчивости лесов будущего. Возможным источником посадочного материала могут стать созданные по инициативе Федерального агентства лесного хозяйства лесные селекционно-семеноводческие центры, обеспечивающие выращивание около 43 млн. штук сеянцев с закрытой корневой системой.
В целях устойчивого развития лесовосстановления необходимо:
планирование мероприятий по лесовосстановлению в объемах, обеспечивающих баланс выбытия и восстановления лесов, с обеспечением проведения агротехнических уходов за лесными культурами в необходимых объемах до их перевода в земли, занятые лесными насаждениями;
увеличение доли лесных культур, созданных посадочным материалом с закрытой корневой системой;
закрепление обязанности по воспроизводству лесов при всех формах предоставления лесных участков, включая создание компенсационных механизмов при создании инфраструктурных объектов;
развитие материально-технической базы путем обеспечения модернизации парка лесохозяйственных машин и оборудования (добиться качественного сдвига можно только через не менее чем 2-кратное увеличение инвестиций в воспроизводство лесов, причем, что касается арендованных территорий, со значительной долей частных капитальных вложений) .
Объемы лесоразведения в настоящее время сведены к минимуму и осуществляются на площади около 13 тыс. гектаров на землях различного целевого назначения. Так, во многих субъектах Российской Федерации эти работы прекращены практически полностью, в том числе в регионах, нуждающихся в защите почв от эрозии (Астраханская, Волгоградская, Тамбовская области и др.) .
Для поддержания лесистости территорий, в первую очередь в засушливых условиях, а также для защиты их от водной и ветровой эрозии, опустынивания и деградации почв необходимо создание лесных насаждений на землях лесного фонда и землях иных категорий, на которых ранее леса не произрастали.
Созданные насаждения, включая и государственные защитные лесные полосы, в настоящее время нуждаются в проведении рубок ухода и санитарно-оздоровительных мероприятий, включая комплекс мер от реконструкции и переформирования насаждений до полной их замены.
В целях устойчивого развития лесоразведения необходимы:
проведение рубок ухода и санитарно-оздоровительных мероприятий существующих защитных лесных полос;
разработка и реализация научно-обоснованного комплекса мер по осуществлению защитного лесоразведения, включая создание новых защитных лесных полос на землях различного целевого назначения.
В 76 субъектах Российской Федерации имеются объекты лесного семеноводства, в том числе лесосеменные плантации на площади 5, 8 тыс. гектаров.
Большинство объектов лесного семеноводства создавалось 50 - 40 лет назад. При этом срок эксплуатации подобных объектов составляет около 25 лет. Финансирование содержания имеющихся объектов лесного семеноводства осуществляется по остаточному принципу. Создание новых объектов осуществляется в недостаточных объемах.
В целях совершенствования системы лесного семеноводства Федеральным агентством лесного хозяйства на основании многолетнего изучения географических культур установлено лесосеменное районирование основных лесообразующих пород, которое позволит упорядочить переброску посевного и посадочного материала между регионами, повысить качество создаваемых насаждений.
Для наращивания объемов заготовки семян лесных растений с улучшенными наследственными свойствами и получения из них качественного посадочного материала необходимо изменение подходов к ведению лесного семеноводства и развитию питомнической базы. Создание технологических объектов, обеспечивающих производство семян и посадочного материала с улучшенными наследственными свойствами, является основой повышения продуктивности, качества и устойчивости лесов.
В настоящее время не во всех субъектах Российской Федерации сформирована стабильная система лесного семеноводства, позволяющая обеспечить мероприятия по лесовосстановлению посадочным материалом.
Для обеспечения работ по лесовосстановлению посадочным материалом необходим комплекс мероприятий по развитию питомнического хозяйства в России, в том числе с привлечением средств арендаторов лесных участков. На территории России появляются положительные тенденции, когда лесопромышленные компании с целью повышения качества лесных насаждений начинают заниматься выращиванием высококачественного посадочного материала с закрытой корневой системой. Технология создания лесных культур с использованием сеянцев с закрытой корневой системой позволяет повысить эффективность работ и оптимизировать затраты на воспроизводство лесов.
Федеральный фонд семян лесных растений имеет стратегическое значение для воспроизводства лесов. Семена, хранящиеся в фонде, используются только в случае неурожайных лет и стихийных бедствий. В настоящее время в федеральном фонде семян лесных растений хранится 12, 3 тонны семян, что составляет только 21 процент нормативного объема фонда. Для обеспечения воспроизводства лесов в случае стихийных бедствий необходимо формирование федерального фонда семян лесных растений в объеме 56, 4 тонны.
В целях устойчивого развития лесного семеноводства необходимы:
создание объектов лесного семеноводства взамен устаревших и в объемах, обеспечивающих увеличение доли лесных культур, созданных посадочным материалом с улучшенными наследственными свойствами;
увеличение объемов заготовки семян лесных растений с улучшенными наследственными свойствами;
реализация комплекса мер по развитию питомнических хозяйств, включая создание лесных селекционно-семеноводческих центров;
распространение опыта создания лесопромышленными компаниями тепличных комплексов по выращиванию улучшенного посадочного материала лесных растений с закрытой корневой системой.
6. Климатическая политика
Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2013 г. № 752 "О сокращении выбросов парниковых газов" предусматривается обеспечение к 2020 году сокращения объемов выбросов парниковых газов до уровня не более 75 процентов объема указанных выбросов в 1990 году.
В части реализации принципов климатической политики в лесном хозяйстве на период до 2030 года планируется реализация долгосрочных мер по адаптации к изменениям климата и совершенствованию регулирования выбросов парниковых газов в лесном хозяйстве, являющихся частью стратегии долгосрочного развития национальной экономики с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года.
Учитывая положения Климатической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 861-рп, крайне важно соблюсти баланс между обеспечением потребности общества в лесопродукции и максимально возможным сохранением управляемых лесов России.
С учетом основных климатических изменений учеными разработаны сценарии адаптации системы ведения лесного хозяйства по отношению к базовому климатическому периоду 1980 - 1989 годов и для каждого из сценариев предложен комплекс адаптационных мер по ключевым факторам. В целом их содержание сводится к следующим основным направлениям:
сохранение лесов. Способ предотвращения эмиссии депонированного углерода в атмосферу и сохранения естественного потенциала экосистем по его депонированию осуществляется посредством выделения защитных лесов и категорий особо защитных участков, установления соответствующего режима их использования, улучшения практик использования лесов, охраны лесов от пожаров и защиты от вредителей и болезней, а также противодействия незаконным вырубкам древесины;
использование лесохозяйственных мероприятий для абсорбции углерода, в первую очередь борьба с обезлесением путем лесовосстановления и лесоразведения.
Во исполнение принятых решений в рамках лесного планирования необходимо осуществить привязку этих сценариев к конкретным регионам и обеспечить их реализацию в последующем.
Действующий до настоящего времени инерционный сценарий лесоуправления и лесопользования, как видно из прогнозных оценок поглощения углерода, позволяет поддерживать на приемлемом уровне углерододепонирующий характер лесных насаждений. Вместе с тем этот сценарий сопряжен с рисками, связанными с увеличением доли спелых и перестойных лесов, прежде всего мягколиственных, и потерями накопленного лесами запаса углерода в результате гибели лесов. Большие площади рубок и лесных пожаров являются существенным источником выбросов парниковых газов. Пожары и вспышки распространения вредителей и болезней также имеют серьезные последствия, а прогнозируемые последствия климатических изменений могут оказаться крупномасштабными. Мероприятия по лесовосстановлению и лесоразведению, а также по уходу за лесами, их охране от пожаров и защите от иных негативных факторов являются существенными мерами, позволяющими минимизировать риски увеличения выбросов парниковых газов и сбалансировать процессы изменения породной и возрастной структуры лесов.
Охрана и повышение качества поглотителей и накопителей парниковых газов, связанных с лесами, будут осуществляться на основе плана по сокращению выбросов парниковых газов в результате обезлесения и деградации лесов, а также путем усиления мер по сохранению, устойчивому управлению и увеличению накопления углерода в лесах.
Эффективная реализация механизма для содействия сокращению выбросов парниковых газов и поддержки устойчивого развития за счет привлечения инвестиций от бизнеса будет осуществляться с учетом как рыночных, так и нерыночных подходов.
7. Совершенствование системы платежей за пользование лесами
Базовым документом, утверждающим порядок определения минимального размера ставок платы за использование лесов (далее - ставки платы) , является постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. № 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности".
Ставки платы за единицу объема древесины установлены для 53 лесотаксовых районов со средней площадью около 23 млн. гектаров. Ставки платы отражают экономическую оценку так называемых "замыкающих" лесосырьевых ресурсов лесотаксового района, то есть тех ресурсов, которые замыкают баланс спроса и предложения. По большей части другие используемые ресурсы лесотаксового района имеют более высокую экономическую ценность. Ставки платы используются для определения минимальной цены предмета торга при продаже права на заключение договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений.
В период с 2006 по 2016 год поступления в бюджетную систему России от платы за использование лесов увеличились в 2, 15 раза. Наибольшая часть доходов поступает от использования лесов по договорам аренды лесных участков (до 85 проц