еских изделий для удовлетворения спроса на внутреннем рынке, ориентированное в равной степени на внутренний рынок и на экспорт производство пиломатериалов, фанерно-плитной продукции, а также продукции деревянного домостроения.
2. Цели и задачи Стратегии
Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р, установлены следующие цели по развитию лесного комплекса:
в экономической сфере - эффективное управление лесным сектором экономики и увеличение валового внутреннего продукта в лесном секторе на основе рыночного спроса;
в экологической сфере - благоприятная окружающая среда для граждан и сохранение биосферной роли лесов России;
в социальной сфере - рост уровня жизни граждан, связанных с лесом, и устойчивое социально-экономическое развитие лесных территорий.
С учетом системы целеполагания, установленной Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, Стратегия направлена на достижение двух целей.
В области лесного хозяйства целью Стратегии является достижение устойчивого лесоуправления, инновационного и эффективного развития использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечивающих опережающий рост лесного сектора экономики, социальную и экологическую безопасность страны, безусловное выполнение международных обязательств России в части лесов.
Поставленная цель достигается решением следующих задач:
повышение эффективности государственного управления лесами;
гарантированное обеспечение экономики и общества лесными ресурсами, в том числе через интенсивное использование и воспроизводство лесов;
повышение эффективности охраны лесов от пожаров, защиты лесов от вредных организмов и других неблагоприятных факторов, сохранение экологического потенциала лесов;
повышение продуктивности и улучшение породного состава лесов на землях различного целевого назначения;
повышение научно-технического, технологического и кадрового потенциала лесного хозяйства.
Комплексное решение указанных задач будет способствовать достижению цели по адаптации лесов к изменению климата и реализации комплекса мер по совершенствованию регулирования выбросов парниковых газов в лесном хозяйстве в соответствии с поставленной Президентом Российской Федерации задачей сокращения к 2020 году выбросов парниковых газов до уровня не более 75 процентов объема выбросов 1990 года.
В области лесной промышленности целью Стратегии является повышение долгосрочной конкурентоспособности лесной промышленности и вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие России.
Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:
поддержка проектов развития перерабатывающих производств;
стимулирование спроса и развитие рынков сбыта;
обеспечение доступности существующей сырьевой базы;
развитие кадрового, технологического и научного потенциала.
IV. Лесное хозяйство
1. Общие сведения
Леса России, занимая четверть площади мирового лесного покрова и являясь одним из возобновляемых природных ресурсов, удовлетворяют множественные потребности экономики и общества в лесных ресурсах, выполняют важнейшие средообразующие, средозащитные и иные полезные функции.
Деятельность лесного хозяйства осуществляется преимущественно в бореальных лесах, которые занимают около 65 процентов лесной площади и произрастают в условиях сурового климата, что обусловливает их сравнительно малую продуктивность, низкую товарность древостоев и высокие издержки при заготовке и транспортировке древесины.
Площадь покрытых лесной растительностью земель составляет 795 млн. гектаров (46, 4 процента площади России) . При этом на долю земель лесного фонда приходится 97 процентов покрытых лесом площадей (770, 4 млн. гектаров) и 2 процента на земли особо охраняемых природных территорий.
Среди занятых основными лесообразующими породами земель лесного фонда преобладают хвойные насаждения (преимущественно лиственницы, сосны и ели) , занимающие 76 процентов площади. Мягколиственные насаждения (преимущественно березы и осины) занимают 22 процента площади, остальная территория приходится на насаждения твердолиственных пород. При этом необходимо отметить крайне высокую долю лиственницы в составе лесов, которая имеет ограниченное использование в лесной промышленности.
Традиционным для российского лесного хозяйства является деление лесов по целевому назначению. В соответствии с лесным законодательством Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются на защитные (279 млн. гектаров, или 24, 3 процента) , эксплуатационные (598, 6 млн. гектаров, или 52, 2 процента) и резервные леса (268, 5 млн. гектаров, или 23, 5 процента) . Такое деление регулирует особенности ведения лесного хозяйства в лесах, обеспечивая их непрерывное и неистощительное использование.
2. Государственное управление лесами
Действующая в настоящее время модель управления лесным хозяйством определена характером развития рыночных отношений в России и закреплена Лесным кодексом Российской Федерации. Она сложилась в соответствии с общими тенденциями изменения в системе государственного управления, произошедшими в ходе осуществления административной реформы, а также реформ в бюджетно-финансовой сфере, разграничением полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В результате традиционная вертикаль управления лесами как государственной собственностью была заменена более сложной системой, в которой сочетаются принципы делегирования полномочий и вопросы двойного ведения в сфере лесных отношений, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Ключевыми принципами ее организации являются федеральная собственность на земли лесного фонда, разделение лесоуправления и хозяйственной деятельности в лесах, децентрализация лесоуправления путем передачи части функций государственного управления лесами субъектам Российской Федерации, признание заявительного характера и платности использования лесов, применение аренды лесных участков как основного вида использования лесов и выполнение арендаторами комплекса лесохозяйственных работ на арендованных территориях.
В связи с этим определен перечень видов использования лесов, введена необходимость осуществления федеральным органом исполнительной власти контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий. Законодательством Российской Федерации предусматривается необходимость закрепления имущественных прав Российской Федерации на лесные участки путем постановки их на кадастровый учет и государственной регистрации прав. В целях повышения инвестиционной привлекательности лесной отрасли законодательно введено функционирование института приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Созданная правовая основа для формирования рыночных отношений в лесном хозяйстве и конкурентной среды в области освоения лесов, а также для развития малого и среднего бизнеса предоставила новые возможности для развития субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, несмотря на уникальный опыт государственного и общественного управления лесами, лесное хозяйство сегодня требует использования современных инновационных научно-технических достижений, существенной модернизации, ориентированной на коренное обновление всех направлений деятельности. Переориентация лесного хозяйства вызвана необходимостью обеспечения устойчивого управления лесами в условиях усложняющихся проблем сохранения и использования лесов, повышения международных, социальных, экологических и экономических требований к лесоуправлению. Лесное хозяйство все больше сталкивается с необходимостью адекватного реагирования на глобализацию рынков, применение новых технологий, рост конкуренции и ужесточение экологических ограничений.
Особого подхода требует управление лесами, имеющими существенное социально-экологическое значение (городские леса, леса "зеленого пояса" вокруг населенных пунктов - лесопарковые и зеленые зоны) . Это касается прежде всего правового статуса таких лесов, а также совершенствования системы ведения лесного хозяйства, направленной на сохранение и повышение их функций.
В целях дальнейшего развития системы стратегического и текущего планирования в лесном секторе экономики потребуется совершенствование на федеральном, региональном и муниципальном уровнях документов долгосрочного планирования и прогнозирования, в том числе государственной и региональных программ развития лесного хозяйства, лесных планов субъектов Российской Федерации, и определение приоритетного проекта в области сохранения лесов. При этом необходимо соблюсти баланс между государственными средствами, направляемыми на финансирование лесохозяйственных мероприятий, целями и задачами программы развития лесного хозяйства с учетом корректировки современного финансово-экономического механизма с более четкой ориентировкой на конечный результат на основе достаточной и достоверной информации о лесах, их использовании, охране, защите и воспроизводстве.
Наряду с этим потребуют уточнения полномочия органов исполнительной власти, особенно в части ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами, формирования и содержания соответствующих федеральных сил и средств тушения лесных пожаров. Необходимо проработать вопросы подтверждения квалификации лиц, осуществляющих ряд лесохозяйственных мероприятий, прежде всего назначение санитарно-оздоровительных мероприятий в лесах, проведение лесоустройства.
Кроме того, в целях повышения эффективности лесоуправления дальнейшее развитие должны получить такие инструменты, как лесоустройство, государственная инвентаризация лесов и система мониторинга лесов (федеральная государственная информационная система "Информационная система дистанционного мониторинга Федерального агентства лесного хозяйства", лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг радиационной обстановки в лесах, мониторинг воспроизводства лесов) .
Необходимо уточнить порядок организации и финансирования работ по осуществлению лесоустройства с ориентиром на полную федерализацию данной функции. Объектом лесоустройства должно стать лесничество (лесопарк) как территориальная единица управления лесами и ведения государственного управления лесами. Лесоустройство должно проводиться государственными организациями. Это позволит сформировать единую государственную систему лесоучетных работ и актуальную информационную базу о состоянии, использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, которые смогут обеспечить возможность поддержки принятия обоснованных управленческих решений по различным вопросам лесных отношений.
Одним из ключевых решений в повышении эффективности исполнения переданных полномочий должно стать доведение численности лесных инспекторов до нормативного уровня. Кроме того, возможно формирование федерального лесного надзора, работающего на постоянной основе и осуществляющего надзор за принятием управленческих решений и нормативным правовым регулированием в субъектах Российской Федерации.
Этому процессу будет способствовать развитие системы общественного лесного контроля.
Стратегической задачей развития лесного хозяйства является успешное взаимодействие с гражданским обществом и реализация принципа открытости. Необходимо продолжить работу по взаимодействию с открытым правительством по формированию востребованных наборов открытых данных о лесах. Ежегодно перечень наборов открытых данных Федерального агентства лесного хозяйства предполагается актуализировать, расширять и обеспечивать его размещение на официальных сайтах субъектов Российской Федерации и на портале открытых данных Российской Федерации.
Взаимодействие Федерального агентства лесного хозяйства с населением осуществляется в соответствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р. Согласно указанной Концепции на постоянной основе предполагается проводить публичные обсуждения документов стратегического планирования, планов и нормативных документов в области лесного хозяйства.
Необходимо развивать различные формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с профессиональным экспертным сообществом и населением. Это позволяет обеспечить учет потребностей и интересов граждан России, защиту прав и свобод граждан России и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики, а также осуществлять общественный контроль в лесном хозяйстве.
3. Использование лесных ресурсов
Основным видом использования лесных ресурсов по-прежнему является заготовка древесины, осуществляемая на площади более 170 млн. гектаров, достигнувшая 213, 8 млн. куб. метров в 2016 году. В целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (по 20 тыс. договоров) используется около 500 тыс. гектаров лесов. В целях выполнения работ по геологическому изучению недр и разработке месторождений полезных ископаемых (по 30 тыс. договоров аренды лесных участков) используется 800 тыс. гектаров. Данный вид использования лесов получил распространение на территориях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (12, 1 тыс. договоров) , Республики Саха (Якутия) (2, 1 тыс. договоров) и Республики Коми (2 тыс. договоров) .
Виды и объемы использования земель лесного фонда в 2015 - 2016 годах приведены в приложении № 2.
В лесу заготовляют многочисленные пищевые ресурсы: орехи кедра, лещины, плоды яблони, вишни, груши, ягоды. Эксплуатационные запасы только самых распространенных из них составляют 7, 4 млн. тонн, а биологические запасы - 13, 4 млн. тонн. Предпринимательская деятельность по заготовке пищевых лесных ресурсов осуществляется на основании договоров аренды лесных участков. В аренду передано 342 лесных участка общей площадью 2 млн. гектаров. Основная их площадь сосредоточена на Дальнем Востоке (Приморский край - 697 тыс. гектаров и Хабаровский край - 312 тыс. гектаров) и в Сибири (Томская область - 444 тыс. гектаров, Республика Бурятия - 123 тыс. гектаров) . Необходимо отметить, что в европейской части в основном производится заготовка грибов и ягод, а в азиатской части - орехов.
В лесах проводятся сенокошение и пастьба скота, размещаются пасеки. Северные леса являются кормовой базой оленеводства. Использование лесных участков для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства расширяется и составляет примерно 50 млн. гектаров, более 16 млн. гектаров используется для ведения сельского хозяйства.
В субъектах Российской Федерации с высокой плотностью населения приоритетным видом использования лесов является осуществление рекреационной деятельности. Площадь лесных участков, предоставленных для этих целей, составляет более 30 тыс. гектаров. По оценкам Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, в ближайшем будущем прогнозируется увеличение спроса на лесные продукты и услуги лесов, что сохранит значимость лесных ресурсов и лесного хозяйства для развития мировой экономики. Рыночная стоимость в мире только недревесной продукции лесов, по неполным данным, так как большинство из этих продуктов не представлены на товарных рынках, достигает 20 млрд. долларов США.
В России реализуются и планируются к реализации десятки инфраструктурных проектов, осуществление которых связано с созданием множества линейных объектов (линии электропередачи, связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и др.) . Учитывая, что земли лесного фонда составляют две трети всей площади России, решение задач по осуществлению инфраструктурных проектов будет непосредственно связано с использованием лесных земель.
Реализация принципов многоцелевого использования лесов может быть обеспечена по таким направлениям, как совершенствование типового договора аренды использования лесного участка, законодательное закрепление расширенного содержания права на осуществление того или иного вида использования.
Заготовка древесины осуществляется на основании договоров аренды лесных участков, постоянного бессрочного пользования и договоров купли-продажи лесных насаждений.
Распределение объема заготовки древесины по формам использования лесов приведено в приложении № 3.
Наиболее распространенной правовой формой использования лесов являются договоры аренды лесных участков, заключаемые на срок до 49 лет. Площадь переданных в аренду лесных участков в 2016 году достигла 241, 8 млн. гектаров, или 27, 5 процента площади лесов (без учета резервных лесов) . Действует около 80 тыс. договоров аренды лесных участков.
В постоянное (бессрочное) пользование предоставлено 2, 6 тыс. лесных участков общей площадью 14, 3 млн. гектаров: для осуществления рекреационной деятельности (77 процентов) , заготовки древесины (18 процентов) , осуществления научно-исследовательской деятельности и образовательной деятельности (4 процента) . На остальные виды деятельности приходится 1 процент общей площади лесных участков постоянного (бессрочного) пользования.
Для безвозмездного пользования предоставлено 2, 3 тыс. лесных участков на общей площади 403 тыс. гектаров, из них почти 90 процентов предоставлено для ведения сельского хозяйства.
В рамках реализации Федерального закона "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" на землях лесного фонда в Дальневосточном федеральном округе гражданам предоставлено более 2, 6 тыс. лесных участков на общей площади 3, 8 тыс. гектаров. Реализация указанного Федерального закона увеличила количество лесопользователей на землях лесного фонда Дальнего Востока в 2 раза.
Предоставление лесных ресурсов на основании договоров купли-продажи лесных насаждений осуществляется по результатам аукционов. В среднем ежегодно заключается более 600 тыс. договоров купли-продажи лесных насаждений (сроком до 1 года) без предоставления лесных участков.
За последние годы упрощены процедуры принятия решений и предоставления лесных участков для использования, в том числе:
утверждены типовые формы договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений;
расширен перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, и резервных лесов;
предусмотрена возможность использования частей лесных участков для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов и сооружений (при этом не требуется осуществление кадастрового учета частей лесных участков при предоставлении на срок до одного года) .
Создаются такие условия для стабильной работы лесопользователей, как заключение договоров аренды лесных участков на новый срок без проведения торгов для добросовестных лесопользователей, обеспечение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к лесным ресурсам на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. В 2016 году субъектами малого и среднего предпринимательства заготовлено 2, 4 млн. куб. метров древесины (на основании 5, 6 тыс. договоров с установленным объемом заготовки 7 млн. куб. метров) , а за 9 месяцев 2017 года уже в 2 раза больше - 5, 3 млн. куб. метров древесины (по 9, 3 тыс. договоров с установленным объемом заготовки 11 млн. куб. метров) .
Многообразие форм предоставления лесных участков и правовых оснований для использования лесов призвано обеспечить доступность лесных ресурсов, а также прозрачность проце