ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 20 сентября 2018 г. № 1989-р
МОСКВА
Утратило силу - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.02.2021 № 312-р
(В редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 28.02.2019 № 319-р)
1. Утвердить прилагаемую Стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года (далее - Стратегия) .
2. Минпромторгу России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти обеспечить:
в 3-месячный срок разработку плана мероприятий по реализации Стратегии и представление его в Правительство Российской Федерации;
реализацию мероприятий, предусмотренных Стратегией;
мониторинг и контроль реализации положений, предусмотренных Стратегией.
3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации целевых программ и иных документов.
Председатель Правительства Российской Федерации Д.Медведев
УТВЕРЖДЕНА распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 г. № 1989-р
СТРАТЕГИЯ развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года
(В редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 28.02.2019 № 319-р)
I. Общие положения
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года (далее - Стратегия) разработана в соответствии с Федеральным законом "О стратегическом планировании в Российской Федерации".
Стратегия подготовлена с учетом задач, определенных Президентом Российской Федерации, и приоритетных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, позволяющих обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, включая:
устранение структурных ограничений экономического роста;
содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках;
социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации.
При разработке Стратегии использованы следующие стратегические документы, определяющие основные принципы разработки отраслевых стратегий:
Федеральный закон "О промышленной политике в Российской Федерации";
Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. № 2227-р;
Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный Председателем Правительства Российской Федерации;
Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 "О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации", и другие документы.
В Стратегии учтены положения нормативных правовых актов, определяющих политику государства в отношении лесного комплекса на длительную перспективу, Лесного кодекса Российской Федерации, Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р.
В основу Стратегии заложены макроэкономические параметры, соответствующие сценарию "Базовый+" прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, разработанного Министерством экономического развития Российской Федерации.
В настоящее время вклад лесного комплекса в экономику России существенно ниже оцениваемого потенциала и аналогичного показателя других стран, схожих с Россией по объемам запасов и заготовки древесины. Такая ситуация стала следствием ориентации отечественных производителей преимущественно на низкомаржинальные сегменты - круглый лес, пиломатериалы и фанера, а также недоиспользование экспортного потенциала.
При разработке Стратегии использовался комплексный подход, основанный на анализе стратегического и институционального контекстов. В частности, учитывались текущее состояние и ключевые тенденции развития лесного комплекса в мире и в России. Принимался во внимание макроэкономический и геополитический контекст, были сформированы прогнозы развития с учетом показателей, заложенных в долгосрочные прогнозы развития Российской Федерации.
Целями Стратегии являются:
достижение устойчивого лесоуправления, инновационного и эффективного развития использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечивающих опережающий рост лесного сектора экономики, социальную и экологическую безопасность страны, безусловное выполнение международных обязательств России в части лесов;
повышение долгосрочной конкурентоспособности лесной промышленности и увеличение вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие России.
Достижение указанных целей сдерживают следующие проблемы:
низкий съем древесины с единицы площади эксплуатационных лесов;
недостаточная эффективность лесовосстановления, охраны и защиты лесов;
низкая актуальность сведений о лесных ресурсах;
избыточные административные барьеры;
низкая степень использования лесного сырья, ухудшающая экономику отрасли;
ограниченный масштаб внутреннего рынка, недостаточный для создания новых производств в отрыве от экспортных рынков;
низкая инвестиционная привлекательность отрасли, обусловленная страновыми факторами;
низкий уровень технического, научного и кадрового обеспечения;
несовершенство нормативно-правовой базы и нормативно-технической базы в сфере лесного комплекса и смежных отраслях.
Целевое видение лесного комплекса подразумевает формирование экономически устойчивой, глобально конкурентоспособной группы отраслей, обеспечивающей внутренний спрос России на продукцию лесного комплекса, встроенной в мировой рынок и международное разделение труда и функционирующей на базе устойчивого лесоуправления и сохранения биосферной роли лесов.
Обязательными условиями для реализации целевого видения являются:
поддержка проектов развития перерабатывающих производств;
стимулирование спроса и развитие рынков сбыта;
обеспечение доступности существующей сырьевой базы;
стимулирование рационального лесопользования и интенсивного использования и воспроизводства лесов;
развитие кадрового, технологического и научного потенциала;
совершенствование системы защиты и охраны лесов;
сохранение и восстановление экологического потенциала лесов.
К 2030 году планируется существенно увеличить вклад лесного комплекса в экономику страны. Основные направления - развитие ориентированного на экспорт производства целлюлозы, рост выпуска тарного картона и санитарно-гигиенических изделий для внутреннего рынка, а также развитие ориентированного примерно в равной степени на внутренний рынок и на экспорт производства пиломатериалов, фанерно-плитных производств, мебели, деревянного домостроения. Предусматривается развитие частных предприятий с глубокой переработкой древесины, в том числе химической и механической, которым при необходимости будут оказаны меры государственной поддержки.
В результате реализации Стратегии к 2030 году ожидается прирост добавленной стоимости, создаваемой предприятиями отрасли, в размере до 676 млрд. рублей (в постоянных ценах) , а также увеличение вклада лесного комплекса в валовый внутренний продукт с 0, 5 процента до 1 процента. Численность персонала, занятого в лесном комплексе, вырастет с 500 до 820 тыс. человек. Налоговые поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации вырастут с 91 до 189 млрд. рублей (в постоянных ценах) .
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года утверждена приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 30 октября 2008 г. № 248/482 на границе следующих кардинально разных периодов развития российской экономики:
предшествующий период (2000 - 2008 годы) , который характеризовался динамичным ростом объемов производства и благосостояния населения России;
последующий период (2008 - 2016 годы) , который стал гораздо более сложным из-за мирового финансового кризиса 2008 - 2009 годов, снижения цен на нефть в 2014 - 2015 годах и связанного с этим замедления темпов роста российской экономики, а также из-за ограничительных мер, введенных рядом зарубежных государств в отношении России.
Серьезное изменение макроэкономического окружения в период после принятия Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года поставило под вопрос корректность всех заданных в ней предпосылок, на основе которых определялись значения целевых показателей.
Среди основных негативных последствий можно отметить падение благосостояния населения, повлиявшее на среднедушевое потребление большинства конечных продуктов лесного комплекса, замедление темпов роста основных отраслей - потребителей продукции лесного комплекса, которое привело к сокращению внутреннего спроса, а также к отмене и задержке реализации инвестиционных проектов.
II. Характеристика лесного комплекса
В мире леса занимают 4 млрд. гектаров территории, или около 30 процентов площади суши. Площадь лесов в последние 25 лет сократилась на 3 процента. Более 50 процентов всех лесных площадей сосредоточено в таких странах, как Россия, Бразилия, Канада, Соединенные Штаты Америки и Китай. В этих странах сосредоточена большая часть запасов древесины - 155 млрд. куб. метров лиственной и 127 млрд. куб. метров хвойной древесины. Леса России занимают более 20 процентов площади мирового лесного покрова.
Крупнейшими странами-лесозаготовителями в 2016 году являлись Соединенные Штаты Америки (402 млн. куб. метров) , Китай (340 млн. куб. метров) , Бразилия (254 млн. куб. метров) , Россия (214 млн. куб. метров) и Канада (163 млн. куб. метров) . Объем мировой лесозаготовки составляет 3, 7 млрд. куб. метров, из них деловой древесины - около 1, 9 млрд. куб. метров. В целом объем заготовки определяется доступностью лесных ресурсов, развитостью лесной промышленности и наличием рыночных возможностей.
Лесной комплекс состоит из 2 основных хозяйственных сфер: лесного хозяйства и лесной промышленности.
Лесное хозяйство - отрасль, осуществляющая систему мероприятий, направленных на воспроизводство лесов, охрану их от пожаров и защиту от вредных организмов и иных негативных факторов, регулирование использования лесов и учет лесных ресурсов, в целях удовлетворения потребностей экономики в древесине и другой лесной продукции при сохранении экологических и социальных функций леса.
Проблемы сохранения и использования лесов становятся все более многообразными и сложными. Изменяются стандарты управления лесами, которые должны отвечать возросшим международным, социальным, экологическим и экономическим требованиям. Увеличиваются усиленные последствиями изменения климата угрозы гибели лесов от пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов, утрата лесами биологического разнообразия.
Лесная промышленность - совокупность отраслей промышленности, заготавливающих и обрабатывающих древесину, производящих из древесных ресурсов посредством химической и механической обработки готовую продукцию различной степени технологической сложности. К отраслям лесной промышленности относятся лесозаготовка, целлюлозно-бумажная промышленность, производство пиломатериалов, древесных плит, фанеры, мебели, биотоплива, деревянное домостроение и лесная химия (производство канифоли, таллового масла и др.) . Лесная промышленность производит такие виды продукции, как мебель, бумага, картон и строительные материалы.
Общий объем выручки предприятий лесной отрасли в России в 2016 году составил 1, 4 трлн. рублей, вклад в валовый внутренний продукт - 0, 5 процента, численность занятых - 500 тыс. человек (0, 8 процента занятых в экономике) .
В настоящий момент лесной комплекс России является динамично развивающимся сектором российской экономики. Объемные показатели выпуска основных видов продукции лесного комплекса в период с 2000 года устойчиво росли, по большинству показателей достигли уровня 1990 года и превысили его.
Динамика объемов производства основных видов продукции лесного комплекса Российской Федерации приведена в приложении № 1.
Одной из важнейших характеристик текущего состояния лесного комплекса является его частный характер, который и задает вектор развития отрасли. Инвестиционные решения принимаются на основе оценки частным бизнесом привлекательности капиталовложений.
Проблемами, сдерживающими развитие лесного комплекса, являются:
низкий съем древесины с единицы площади эксплуатационных лесов. Крайне недостаточный уход за лесами не позволяет использовать плодородие лесных почв и обеспечить максимальный прирост древесины, что, в свою очередь, ограничивает возможности увеличения объемов заготовки на уже вовлеченных в эксплуатацию лесах;
недостаточная эффективность лесовосстановления, не обеспечивающая темпы воспроизводства хозяйственно ценных лесов на наиболее продуктивных лесных землях, достаточные при текущем уровне лесопользования, что требует освоения новых лесных районов, как правило, не обеспеченных транспортной инфраструктурой (экстенсивная модель лесопользования) . Сократившись почти в 2 раза за последние 20 лет, ежегодные объемы лесовосстановления стабилизировались на уровне 800 - 900 тыс. гектаров. Из-за несоблюдения агротехники выращивания созданных лесных культур отмечается их высокая гибель в период до перевода в покрытую лесом площадь. Потребность созданных лесных культур в агротехнических уходах удовлетворяется только наполовину. При этом арендаторы лесных участков недостаточно заинтересованы в воспроизводстве лесов, эффективном использовании лесосеки и развитии лесной инфраструктуры;
недостаточная эффективность системы охраны и защиты лесов, разобщенность лесопожарных сил. Устойчивая тенденция к увеличению повреждения лесов и потерь лесных ресурсов от пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов, наблюдаемая в последние десятилетия, носит выраженную цикличность и коррелирует с динамикой погодных и климатических условий. Совокупный ущерб от воздействия всех неблагоприятных факторов на леса значительно превышает величину общих расходов на их охрану, защиту и воспроизводство. На эффективности обнаружения и тушения лесных пожаров отрицательно сказывается снижение численности работников парашютно-десантной пожарной службы учреждений по авиационной охране лесов и числа воздушных судов;
необходимость совершенствования отдельных норм предоставления лесных участков в пользование в связи с недостаточной актуальностью имеющихся сведений о лесных ресурсах (в том числе непубличных) ;
сложность и длительность административных процедур, процедур принятия решений, в том числе в отношении крупных проектов по переработке лесного сырья, а также наличие конфликтов, связанных с ужесточением экологических ограничений при освоении лесов;
низкая степень использования лесного сырья и собираемости макулатуры. Значительная часть фактически осваиваемых и перспективных к освоению лесных ресурсов не обеспечена целлюлозно-бумажными комбинатами или иными потребителями низкокачественной древесины, возможности и стимулы к использованию такой древесины и древесных отходов на топливные нужды ограничены. Это во многих случаях делает нецелесообразными использование расчетной лесосеки по лиственным породам в пределах арендованных лесных участков и вывозку заготовленного хлыста в полном объеме, приводит к фактической потере значительной части заготавливаемых ресурсов и увеличению за счет этого конечной себестоимости (снижению конкурентоспособности) заготовленного леса. Собираемость макулатуры в России составляет 20 - 30 процентов, что значительно ниже показателей Европы (75 процентов) и Соединенных Штатов Америки (65 процентов) , что также приводит к удорожанию продукции целлюлозно-бумажной промышленности;
ограниченный масштаб внутреннего рынка. Внутренний рынок России является хорошей стартовой точкой для российских производителей, но он значительно меньше рынков Европейского союза, Китая, Соединенных Штатов Америки и даже с учетом перспектив его роста недостаточен для создания новых высокотехнологичных производств. Единичная мощность ряда агрегатов в лесоперерабатывающей промышленности превышает потребности российского рынка;
низкая инвестиционная привлекательность создания новых производств по переработке леса, обусловленная страновыми и макроэкономическими рисками и высокой стоимостью привлечения капитала, большими капитальными затратами и сроками строительства (что связано как с объективными климатическими особенностями, так и с избыточным регулированием в сферах капитального строительства, промышленной безопасности и экологии) и дефицитом инфраструктуры;
недостаточный уровень материально-технического, научного и кадрового обеспечения. Работающий парк машин и оборудования имеет большой износ, а зачастую морально устарел. Ухудшается ситуация с кадрами, в первую очередь в части лесного хозяйства. Около четверти специалистов не имеют профильного лесохозяйственного образования. Ситуация вызвана низким уровнем оплаты труда, низким престижем профессии. Продолжается сокращение численности научных исследователей, работающих в лесных научных организациях. Разрушена действовавшая ранее система опытных предприятий, испытательных станций и полигонов, утрачены механизированные отряды. Финансирование лесных научных исследований и разработок не превышает 0, 1 процента валового внутреннего продукта, создаваемого в лесном комплексе;
несовершенство нормативно-правовой базы и нормативно-технической базы, регулирующей использование и воспроизводство лесов. Институт приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов доказал свою состоятельность, однако условия получения статуса "приоритетный проект", а также возможности обеспечения древесным сырьем инвестиционных проектов требуют корректировок для увеличения инвестиционной привлекательности лесной отрасли. Кроме того, нормативная база не содержит достаточных стимулов для качественного ведения лесного хозяйства и ускоренного воспроизводства лесов.
III. Целевое видение лесного комплекса, цели и задачи Стратегии
1. Целевое видение лесного комплекса
Целевое видение лесного комплекса предусматривает обеспечение внутреннего спроса России на продукцию лесного комплекса.
Целевое видение в сфере лесного хозяйства предусматривает:
удовлетворение лесным хозяйством общественных потребностей в древесном сырье и других лесных ресурсах;
ведение лесного хозяйства на принципах устойчивого управления лесами, сохранения экологической и социальной роли лесов.
В лесное хозяйство внедрены современные технологии использования и воспроизводства лесов, охраны и защиты лесов от пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов, противодействия незаконным рубкам и обороту незаконно заготовленной древесины.
Целевое видение в сфере лесной промышленности предусматривает:
развитие лесной промышленности опережающими темпами относительно роста экономики в целом;
обеспечение комплексного использования лесного сырья, включая низкокачественную древесину, на базе формирования лесопромышленных кластеров вокруг целлюлозно-бумажных комбинатов;
обеспечение глубокой переработки добываемой древесины на базе строительства новых и расширения существующих предприятий по переработке древесины;
производство целлюлозы, ориентированное в большей степени на экспорт, производство тарного картона и санитарно-гигиенических изделий для удовлетворения спроса на внутреннем рынке, ориентированное в равной степени на внутренний рынок и на экспорт производство пиломатериалов, фанерно-плитной продукции, а также продукции