словиям поставки и оплаты;
отсутствие единой информационной системы и (или) базы данных по отечественным производителям техники и оборудования, опытным разработкам по внедрению эффективных производственных решений на базе российских технологий.
Основными причинами, побуждающими производителей продукции из отходов к осуществлению действий, направленных на снижение зависимости от импорта, являются валютные риски, общая неблагоприятная внешнеполитическая и внешнеэкономическая обстановка и риски ее дальнейшего ухудшения в сочетании с реализуемыми государством мерами в области импортозамещения.
Основные меры по снижению импортозависимости в технологиях и оборудовании заключаются в расширении закупок у отечественных поставщиков и диверсификации импорта (услуги альтернативных зарубежных поставщиков) .
Расширение закупок отечественных технологий и оборудования, в том числе для обработки, утилизации и обезвреживания отходов, чаще всего практикуется предприятиями металлургической промышленности.
Отсутствие инструментов и информационных ресурсов, позволяющих осуществлять мониторинг и сбор информации по импортозависимости и импортозамещению в области обработки, утилизации и обезвреживания отходов, требует принятия необходимых мер на уровне государственного регулирования, в том числе в сфере организации соответствующего государственного статистического наблюдения. Наряду с этим необходимо принятие специальных мер по распространению механизмов и инструментов государственной поддержки в части импортозамещения в производственной сфере деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.
7. Анализ действующих мер государственной политики в сфере обращения с отходами и их влияние на состояние отрасли. Правовые, организационно-управленческие и социально-экономические аспекты, влияющие на уровень вовлечения отходов в хозяйственный оборот
Одним из факторов, сдерживающих вовлечение отходов в хозяйственный оборот, является несовершенство нормативной правовой базы. В первую очередь нуждается в усовершенствовании и конкретизации система принятого понятийного аппарата в области обращения с отходами, а также необходимо введение новых понятий, связанных с видами и объектами деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.
В законодательстве Российской Федерации отсутствует требование об обязательной обработке отходов перед осуществлением последующих операций по их утилизации, обезвреживанию и размещению, нечетко сформулирована ответственность за нарушение правил раздельного сбора отходов на производстве, порядок контроля и регулирования этих процессов. Это в значительной мере способствует утрате содержащихся в отходах утильных фракций для дальнейшего хозяйственного оборота, значительно усложняет и удорожает последующие процессы обработки, утилизации и обезвреживания.
За рамками регулирования и должного экологического контроля остается обращение отходов V класса опасности, которые составляют подавляющую часть всех образующихся отходов. Это в значительной мере затрудняет учет и контроль движения таких отходов и создает риски доступа на рынок услуг в данной сфере юридических лиц и предпринимателей, действующих с нарушениями финансового и налогового законодательства, а также требований по обращению с отходами.
Значительные проблемы при организации промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов связаны с недостатком информации об отходах, в том числе об их составе, ресурсной ценности, возможностях производства из них товаров и других сведений. Не осуществляется систематизация данных о движении отходов в отраслях экономики по субъектам Российской Федерации, экономическим районам, промышленным кластерам. Отсутствуют данные об обработке отходов, о предприятиях по их утилизации и обезвреживанию, их территориальном расположении. Целесообразно введение новых форм федерального статистического наблюдения или дополнение существующих новыми наблюдениями в целях получения актуальной информации об обработке, утилизации и обезвреживании отходов. Отсутствует официальная статистическая информация по показателям, характеризующим развитие промышленности по производству оборудования, машин, агрегатов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.
В полной мере межотраслевое, межведомственное и межсубъектное взаимодействие в сфере управления, регулирования и организации деятельности в сфере ресурсосбережения, промышленной обработки, утилизации и обезвреживания отходов не отражены в законодательстве Российской Федерации.
Нормирование в области обращения с отходами сводится лишь к констатации образования, движения и размещения опасных отходов на основе проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Как правило, никаких действенных регулятивно-управленческих решений по ресурсосбережению, внедрению наилучших доступных технологий, вовлечению отходов в хозяйственный оборот, повышению эффективности деятельности в области обращения с отходами на основании данной документации не принимается. Подавляющая часть отходов IV - V классов опасности направляется в соответствии с утвержденными лимитами их размещения на захоронение.
В полной мере не реализуется экономический механизм возмещения ущерба (вреда) , нанесенного компонентам природной среды в результате загрязнения отходами, в том числе накопленного десятилетиями в результате функционирования полигонов, свалок и отвалов. Эти немалые средства могли бы стать финансовым инструментом государства по созданию индустрии обработки, утилизации и обезвреживания отходов.
Разработанные в субъектах Российской Федерации территориальные схемы в области обращения с отходами позволили в большинстве случаев осуществить количественную оценку существующих объемов образования, определить потоки движения в основном твердых коммунальных отходов, провести инвентаризацию санкционированных и нелегальных мест их захоронения. Вопросы и пути решения создания и перспективного развития производственно-технологических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, минимизации поступающих отходов на захоронение, формирования и экономического обоснования региональных комплексных систем управления обращением с отходами, финансовых и управленческих моделей эффективного функционирования таких систем в этих документах (в большинстве случаев) не отражены.
В настоящее время из-за принятия управленческих решений по утвержденным территориальным схемам и региональным программам по обращению с отходами в ряде субъектов Российской Федерации при отсутствии мусороперерабатывающих, а также обезвреживающих отходы предприятий и одновременном закрытии исчерпавших свои мощности и завершивших сроки эксплуатации морально и физически устаревших полигонов твердых коммунальных отходов возник значительный дефицит объектов захоронения отходов. Сложившаяся ситуация, в свою очередь, привела к существенному увеличению расстояний транспортирования отходов на действующие полигоны, росту тарифов для населения и хозяйствующих субъектов на вывоз мусора и, как следствие, резкому увеличению числа несанкционированных свалок. Все это способствует росту социальной напряженности и дальнейшему ухудшению санитарно-гигиенического состояния населенных пунктов и экологической ситуации в регионах.
В территориальных схемах по обращению с отходами к твердым коммунальным отходам относят различные виды отходов. Отсутствует единый подход к сути понятийного аппарата, в связи с чем возникают разночтения при отнесении отходов к категориям "использовано", "утилизировано", "обезврежено", существуют различия в объемах образования и размещения отходов, поступают на захоронение отходы, содержащие значительное количество утильных фракций.
Все это предопределяет необходимость корректировки нормативной правовой базы в части уточнения понятийного аппарата операций по обращению с отходами, оптимизации структуры и состава территориальных схем и региональных программ по обращению с отходами.
Анализ состояния отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов свидетельствует о том, что подавляющее их количество исключено из вторичного хозяйственного оборота и не является предметом товарно-денежных отношений. При этом существует значительное количество невостребованных и незадействованных производственных резервов обанкротившихся предприятий промышленности - потенциальных переработчиков отходов, недозагруженных мощностей предприятий по переработке отходов, созданных и запатентованных наилучших доступных отечественных технологий обработки, утилизации и обезвреживания отходов.
Одна из основных причин - экономическая составляющая, связанная с минимальными затратами на захоронение отходов. Другая - отсутствие эффективного государственного контроля и надзора в сфере обращения с отходами, в том числе в сфере выявления, предотвращения и пресечения деятельности, связанной с размещением отходов на несанкционированных свалках, а также функционирования объектов захоронения отходов с нарушением законодательства Российской Федерации (сбор вместе с разрешенными видами отходов (под видом таковых) чрезвычайно опасных, высокоопасных и умеренно опасных отходов, неучтенное захоронение отходов без оформления надлежащих документов, отсутствие достоверного учета поступающих отходов, превышение лимитов захоронения) .
Складывается тенденция к развитию малого и среднего бизнеса исключительно в сфере сбора и утилизации только особо востребованных видов вторичного сырья (цветные и черные металлы, макулатура и др.) и бизнеса в сфере захоронения отходов на несанкционированных свалках и полигонах твердых коммунальных отходов, реализуемого с нарушениями законодательства Российской Федерации, что позволяет получать сверхдоходы при минимальных затратах на охрану окружающей среды, производственную санитарию и гигиену, технику безопасности и охрану труда, не рассматривая в перспективе развитие хозяйственной деятельности посредством внедрения наилучших доступных экологически безопасных технологий в области обезвреживания и утилизации отходов.
По результатам анализа и мониторинга состояния отрасли и с учетом физического и технического старения и выбытия из эксплуатации производственных мощностей добывающих отраслей, исчерпания используемых ныне месторождений, резкого увеличения затрат на разведку новых запасов полезных ископаемых и разработку удаленных месторождений, а также переполнения, закрытия и консервации объектов размещения отходов в настоящей Стратегии предлагается курс на ресурсосбережение, возврат в производство вторичных ресурсов, уменьшение количества образующихся отходов, создание комплексной системы экологически безопасного обращения с отходами, включая их обязательную обработку, утилизацию и обезвреживание.
III. Цели, принципы, приоритеты и задачи Стратегии
Настоящая Стратегия представляет собой систему целей, задач, принципов и приоритетов, направленных на создание и развитие промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, ресурсосбережение, обеспечение экологически безопасного и экономически эффективного обращения с отходами.
Настоящая Стратегия основана на общепризнанной иерархии следующих приоритетов государственной политики в области обращения с отходами (в порядке снижения приоритета) :
максимальное использование исходных сырья и материалов;
предотвращение образования отходов;
сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;
обработка отходов;
утилизация отходов;
обезвреживание отходов;
размещение (хранение и захоронение) отходов в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Кроме этого, экономическими и экологическими приоритетами настоящей Стратегии определены:
формирование комплексной системы обращения с отходами на федеральном, региональном и местном уровнях, основанной на иерархии приоритетов обращения с отходами;
оптимизация системы управления, регулирования и обеспечения эффективности функционирования создаваемой инновационной отраслевой инфраструктуры по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;
создание условий для привлечения инвестиций в отрасль промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;
повышение ресурсного потенциала, уровня извлечения ценных компонентов из отходов;
поэтапное замещение невозобновляемых природных ресурсов (сырья) при производстве различных видов продукции сырьем, полученным в процессе обработки и утилизации отходов;
увеличение в общем товарообороте доли продукции, произведенной с применением вторичного сырья, полученного в процессе обработки и утилизации отходов, снижение ее себестоимости, повышение технико-эксплуатационных характеристик, безопасности, качества и экологичности для формирования стабильного спроса, обеспечения конкурентоспособности;
проведение политики импортозамещения технологий и оборудования по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.
Основными принципами настоящей Стратегии являются:
обеспечение конституционных прав человека на благоприятную окружающую среду и получение достоверной информации о ее состоянии;
соблюдение требований законодательства в области охраны окружающей среды на всех этапах реализации настоящей Стратегии;
сочетание и реализация целей перспективного экологического, промышленного и социально-экономического развития Российской Федерации;
комплексное решение в процессе реализации настоящей Стратегии основных экологических задач в Российской Федерации, связанных с охраной окружающей среды, рациональным использованием природных ресурсов и обеспечением экологической безопасности;
обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предотвращение вредного воздействия отходов на здоровье человека;
оптимальное сочетание конкуренции, кооперации и интеграции хозяйствующих субъектов в системе создаваемой отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;
использование наилучших доступных технологий в процессе функционирования отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;
ресурсосбережение и максимальное вовлечение отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья и для получения энергии;
эффективное межотраслевое, межведомственное и межсубъектное взаимодействие для реализации целей и задач настоящей Стратегии между государственными органами федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, научно-исследовательскими организациями, общественными объединениями, некоммерческими партнерствами, средствами массовой информации, гражданами.
Основными целями настоящей Стратегии определены:
формирование и перспективное развитие отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, обеспечивающей максимальное вовлечение отходов в производство и планомерную минимизацию количества отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, с применением мирового принципа 3R (предотвращение образования отходов, повторное использование, переработка во вторичные ресурсы) .
формирование и перспективное развитие российской технологической и машиностроительной базы, обеспечивающей отрасль промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов современным высокотехнологичным оборудованием, обладающим также высоким экспортным потенциалом.
Для достижения поставленных целей в настоящей Стратегии планируется решение следующих задач:
создание эффективной комплексной системы управления и регулирования в области обработки, утилизации и обезвреживания отходов;
создание и расширение национальной промышленной индустрии и инфраструктуры обработки, утилизации и обезвреживания отходов, их использования в качестве вторичного сырья для производства новой продукции на основе модернизации и технического перевооружения существующих производств и создания новых инновационных промышленных производств;
создание и расширение отечественной промышленно-технологической базы, обеспечивающей отрасль промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов современным российским высокотехнологичным конкурентоспособным, экологически безопасным оборудованием, техникой, машинами и механизмами, обладающими высоким экспортным потенциалом;
формирование и перспективное развитие отраслевой научно-технической и информационно-аналитической инфраструктуры в сфере обработки, утилизации и обезвреживания отходов, а также ресурсосбережения.
IV. Основные целевые показатели Стратегии
Для объективного прогнозирования и оценки достижения цели настоящей Стратегии по формированию и развитию отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов выбраны целевые показатели, большинство из которых могут быть определены на основании данных, аккумулируемых федеральными органами исполнительной власти. Величина целевых показателей (по годам) обусловлена прогнозируемой динамикой ключевых макроэкономических показателей российской экономики, с одной стороны, и результатами поэтапной реализации настоящей Стратегии, с другой стороны.
Целевые показатели настоящей Стратегии приведены в приложении № 2.
Одним из основных целевых показателей является доля утилизированных и обезвреженных отходов в общем объеме образованных отходов, которая характеризует поэтапное переориентирование сложившейся отечественной системы обращения с отходами с преимущественного их захоронения на утилизацию и обезвреживание с уменьшением и минимизацией вреда, наносимого природной среде и ее компонентам.
Следующим целевым показателем настоящей Стратегии является доля твердых коммунальных отходов, направленных на обработку, в общем объеме таких отходов, вывезенных с мест накопления.
Уровень снижения образования отходов служит целевым показателем настоящей Стратегии, характеризующим процессы максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот, поэтапного снижения количества образующихся отходов.
Количество введенных в эксплуатацию и функционирующих объектов инфраструктуры отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов является ключевым целевым показателем настоящей Стратегии, позволяющим оценить степень достижения цели по формированию и перспективному развитию отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.
Прогноз размещения данных объектов осуществлен исходя из оценки объемов и видов образования отходов, промышленной специфики, концентрации производства, экологической ситуации, состояния и уровня использования существующих мощностей по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, темпов социально-экономического развития и других факторов. Детализированная информация по созданию инфраструктуры отрасли на перспективу формируется в ходе разработки комплексной территориальной схемы развития и размещения объектов промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов как одного из основных механизмов реализации настоящей Стратегии.
Для оценки результатов достижения цели настоящей Стратегии по формированию и перспективному развитию российской технологической и промышленной базы, обеспечивающей отрасль промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов современным высокотехнологичным оборудованием, обладающим высоким экспортным потенциалом, вводится целевой показатель "уровень локализации производства оборудования для обработки, утилизации и обезвреживания отходов". Его необходимость базируется на государственной политике в области импортозамещения, ориентированной на повышение уровня локализации производства продукции и технологий, используемых для обработки, утилизации и обезвреживания отходов на территории Российской Федерации.
В целях обеспечения реализации государственной политики в области импортозамещения важное значение имеют факторы, связанные с экспортно-импортными операциями, в том числ