Повестка дня: об утверждении государственной программы Российской Федерации «Юстиция»; О совершенствовании межбюджетных отношений в части стимулирования субъектов России к привлечению инвестиций и ещё 17 вопросов.
Стенограмма:
Заседание Правительства
Заседание Правительства
Доклад Министра юстиции Александра Коновалова на заседании Правительства
Доклад Министра юстиции Александра Коновалова на заседании Правительства
Губернатор Пензенской области Василий Бочкарёв и член Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института Гайдара Владимир Назаров, директор Федеральной службы по контролю за оборотом наркоти
Глава Минфина Антон Силуанов на заседании Правительства
Министр сельского хозяйства Николай Фёдоров и Министр Михаил Абызов
Заседание Правительства
Д.Медведев: Уважаемые коллеги! Сегодня мы рассматриваем государственную программу «Юстиция». Цель её понятна: развитие государства и общества в современном мире неразрывно связано с правовой культурой и доступностью правовой помощи; естественно, связано со справедливым судом и неотвратимостью ответственности в тех случаях, когда она должна наступить. В последние годы мы занимались повышением качества правосудия, совершенствовали открытость судебной системы, защиту прав и интересов граждан и организаций. Государственная программа призвана решить целый ряд принципиальных задач в сфере юстиции.
Первое, о чём хотел бы сказать, – это упорядочение рынка юридических услуг и совершенствование механизма контроля качества юридической помощи. Оказывать такого рода услуги должны люди, которые имеют специальное образование и квалификацию. Что не менее важно, это должны быть люди, которые следуют определённой корпоративной этике, как это принято во всём мире, обладают необходимой правовой культурой, поэтому планируется создать электронный реестр адвокатов и нотариусов. И, конечно, необходимо повышать юридическую грамотность самих граждан, опираясь на возможности государства, общественных организаций, средств массовой информации и вообще современных коммуникаций.
Второе, о чём хотел бы сказать, – это модернизация судебно-экспертной деятельности. Очевидно, что сегодня для совершения правонарушений используются самые современные технологии, сложные коммерческие и организационные схемы. И от качества судебных экспертиз зачастую зависит и исход дела, и эффективность борьбы с преступностью в целом. Государственная программа предусматривает оснащение судебно-экспертных учреждений новым оборудованием, меры по повышению квалификации специалистов. В результате сроки судебных экспертиз и исследований должны сократиться, а их качество должно вырасти.
Д.Медведев: "Развитие государства и общества в современном мире неразрывно связано с правовой культурой и доступностью правовой помощи"
Третье. В соответствии с государственной программой будет совершенствоваться правовая основа и материально-техническая оснащённость Федеральной службы судебных приставов. Нагрузка на службу очень высокая, она возрастает постоянно. Поэтому необходимо формировать условия для ведения электронных исполнительных документов и укреплять систему социальных гарантий для сотрудников.
Отдельный раздел программы посвящён системе исполнения наказаний. Этой темой государство занимается уже несколько лет. Система исполнения должна быть более современной. Это, в частности, касается разных вопросов, включая такие, казалось бы, очевидные вещи, как лечение тех, кто отбывает наказание, потому что это граждане нашей страны, они имеют право на медицинское обслуживание. Речь, конечно, идёт и о профессиональной подготовке, которая необходима для полноценной интеграции лиц, отбывших наказание, в гражданское общество после освобождения, то есть их ресоциализации.
Планы весьма масштабные. Реализация программы в федеральном бюджете потребует значительных средств, на неё предусмотрено практически 2 трлн рублей на период до 2020 года. Я надеюсь, что и контроль за расходованием этих денег будет соответствующий.
Следующий вопрос напрямую касается улучшения инвестиционного климата. Решение задачи создания нормального инвестклимата зависит от множества факторов, один из них – это условия для ведения бизнеса в регионах. Сегодня мы рассмотрим представленный Минфином комплекс мер, который будет стимулировать субъекты Российской Федерации более активно привлекать инвестиции.
Конечно, нам нужно искать баланс, золотую середину между выравниванием бюджетной обеспеченности и стимулированием. С одной стороны, гарантировать равные стартовые возможности, обеспечивать единые стандарты качества жизни на всей территории страны, с другой – предоставить субъектам Федерации больше возможностей самим зарабатывать деньги.
Д.Медведев: "В рамках государственных программ необходимо консолидировать субсидии регионам, включая субсидии на развитие инновационной экономики"
В 2011 и 2012 годах из федерального бюджета выделялось по 10 млрд рублей ежегодно тем регионам, которые увеличивали свой налоговый потенциал, в результате поддержку получили 32 региона. Наибольший объём был предоставлен Калужской области – более 2,6 млрд рублей. Тюменская область получила 2,5 млрд рублей. Ну и целый ряд других крупных территорий получили более 1 млрд рублей соответствующей поддержки. По итогам эффективности региональных органов исполнительной власти межбюджетные трансферты предоставлялись также тем, кто добился лучшего результата – по 1 млрд рублей ежегодно.
Сейчас предлагается эти механизмы объединить и одновременно рассмотреть вопрос о возможном увеличении финансирования. Я напомню, что значительный объём средств, которые предназначены для создания новых производств и новых рабочих мест, – это прямые расходы федерального бюджета, когда речь идёт о поддержке сельского хозяйства, малого и среднего бизнеса, инновационной деятельности, модернизации инфраструктуры, о развитии отдельных отраслей промышленности, включая авиастроение, фармацевтику, а также отдельных территорий, таких как Северный Кавказ и Дальний Восток.
В рамках государственных программ необходимо консолидировать субсидии регионам, включая субсидии на развитие инновационной экономики. Планируется расширить перечень субсидий, распределение которых подлежит утверждению в рамках приложения к закону о бюджете. Это позволит повысить эффективность государственной поддержки и сконцентрировать эту поддержку на приоритетных направлениях. Регионы, надеюсь, смогут строить свои планы на более длительный срок, что, безусловно, для инвестиций крайне необходимо. Получат они и большую оперативность в принятии решений и, естественно, должны будут более чётко отвечать за те решения, которые приняты с их участием.
Ещё один важный момент (я недавно, кстати, говорил об этом на съезде РСПП) – это роль так называемых нефинансовых инструментов, а именно внедрение регионального стандарта по обеспечению благоприятного инвестиционного климата, который был подготовлен Агентством стратегических инициатив. Содействие экономическому росту, увеличение налогового потенциала – прямая обязанность региональных и местных властей, от эффективности их действий действительно очень многое зависит. И, конечно, очень важно, чтобы приходили новые люди, которые способны разговаривать с бизнесом на одном и том же языке.
Рассматриваемый комплекс мер обсуждался и членами Экспертного совета при Правительстве, и представителями губернаторского корпуса. Нашим коллегам, которые присутствуют в зале, я сегодня тоже слово дам.
И у нас несколько ещё вопросов, связанных с дополнительными условиями для инвестирования на Дальнем Востоке; изменения в закон «Об особых экономических зонах» – обо всём этом поговорим в ходе заседания Правительства.
Первая тема – проект госпрограммы по проблематике юстиции. Александр Владимирович Коновалов, пожалуйста.
Доклад Министра юстиции Александра Коновалова на заседании Правительства
А.Коновалов: Глубокоуважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Вашему вниманию предлагается проект государственной программы Российской Федерации «Юстиция». В раздаточных материалах есть презентации, которые акцентируют внимание на наиболее важных элементах и показателях программы. Я, естественно, сделаю ряд комментариев к проекту.
Программа в числе других государственных программ утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года, и к основным направлениям реализации государственной программы отнесены как раз те блоки, о которых уже сказал Председатель Правительства. Это регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний; регулирование, контроль и надзор в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния; регулирование, контроль и надзор в сфере регистрации некоммерческих организаций; повышение качества принудительного исполнения судебных актов; обеспечение установленного порядка деятельности судов; реализация федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы».
Государственная программа разработана Министерством юстиции совместно с соисполнителями, то есть с Федеральной службой исполнения наказаний и Федеральной службой судебных приставов.
В целом речь идёт об обеспечении полноценного и эффективного функционирования и развития в соответствии с запросами времени довольно масштабного кластера институтов, которые гарантируют защиту прав граждан, доступ их к правосудию, обеспечение процесса судопроизводства, в том числе таких институтов, как адвокатура, нотариат, судебно-экспертная деятельность, пенитенциарная система и служба судебных приставов. Коснусь вкратце каждого из обозначенных направлений.
А.Коновалов: "Поэтапно и постепенно нужно перейти к единому адвокатскому статусу для тех, кто оказывает услуги на рынке юридических консультаций"
Адвокатура и нотариат. Нужно признать, что по-прежнему основной проблемой рынка российских профессиональных корпораций юристов, то есть оказания юридических услуг, является недостаточно высокий общий уровень профессионализма многих из тех, кто оказывает юридические услуги, и в целом отсутствие гарантированных стандартов оказания этих услуг. На сегодняшний день мы считаем необходимым провести совершенствование регулирования в сфере адвокатуры и нотариата, в том числе требований и процедур допуска к профессии адвоката и нотариуса, гарантированной системы повышения квалификации, стандартов оказания юридической помощи, ответственности, обеспечения доступности юридической помощи, в том числе бесплатной юридической помощи гражданам. Планируются разработка и принятие как минимум двух федеральных законов – о внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» и Федеральный закон «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации». В сфере деятельности адвокатуры среди основных задач, которые программа формулирует, является постепенное и, подчеркну, безболезненное преодоление того дуализма в профессии юридических консультантов, который сложился в России на сегодняшний день. Я имею в виду то обстоятельство, что огромное количество квалифицированных юристов, которые оказывают услуги и работают в сфере бизнес-консалтинга, не являются адвокатами, что в целом не соответствует, конечно, цивилизованному механизму правовой системы. Мы считаем, что поэтапно и постепенно, повторюсь, нужно перейти к единому адвокатскому статусу для тех, кто оказывает услуги на рынке юридических консультаций, в том числе не исключаем постепенного перехода к адвокатской монополии на представительство интересов в суде.
Второе направление, вторая задача – это отсечение неквалифицированных услуг, которые претендуют на статус юридических, с тем чтобы оградить граждан, физических лиц (в первую очередь, понятно, речь идёт о менее социально защищённых слоях населения) от откровенно неквалифицированной или подчас просто вредоносной консультации.
В-третьих – это создание системы стимулов профессионального роста, собственно, в адвокатской среде, внутри юридической профессии.
Четвёртое – это повышение повседневной востребованности и, подчеркну ещё раз, доступности юридической помощи для всех категорий российских граждан как за счёт, собственно, доступного гонорара адвоката, так и за счёт необходимых и предусмотренных законом случаев бесплатной юридической помощи.
В сфере нотариата важно обеспечить доступность нотариальной помощи для граждан и организаций, в том числе в регионах с меньшим количеством населения, в труднодоступных местах. Это введение на всей территории Российской Федерации единой небюджетной, негосударственной модели нотариата. По сути, сегодня остались считанные единицы так называемых государственных нотариальных контор. Оптимизация процедуры допуска к профессии нотариуса, подробная регламентация организации нотариальной деятельности, в том числе детальная рекомендация процедуры правил совершения всех нотариальных действий, – все эти позиции есть сегодня в подготовленном проекте закона о нотариате и нотариальной деятельности. И наконец, совершенствование контроля в сфере нотариата. Как в отношении адвокатской, так в отношении нотариальной корпораций нам кажется исключительно важным содействовать постепенному и уверенному переходу этих корпораций на гораздо большую степень саморегулирования, как это имеет место во всём мире.
А.Коновалов: "Вторая задача – это отсечение неквалифицированных услуг, которые претендуют на статус юридических, с тем чтобы оградить граждан, физических лиц (в первую очередь, понятно, речь идёт о менее социально защищённых слоях населения) от откровенно неквалифицированной или подчас просто вредоносной консультации"
Второй раздел, о котором говорит программа, – это судебно-экспертная деятельность. Как уже было сказано, это наукоёмкий вид деятельности, который должен находиться в постоянном развитии, адаптировать передовые достижения научно-технического прогресса темпами, которые как минимум не отстают от темпа научно-технического роста и оснащённости преступности и иной противоправной деятельности.
В ходе реализации государственной программы планируется разработка и принятие проекта федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, целью которого является приведение в соответствие всего блока нормативно-правового регулирования экспертной деятельности, оптимизация нормативно-правовой базы, создание условий как для сохранения методического значения экспертизы, подведомственной Министерству юстиции, так для развития конкретных практических аспектов этой работы, в том числе, о чём сказал Председатель Правительства, в контексте сокращения сроков выполнения экспертиз и повышения их качества.
Нужно отметить, что сегодня в России существует целый ряд экспертиз помимо экспертных учреждений, помимо экспертизы Минюста, но при этом традиционно международное сообщество экспертов и международные конвенционные механизмы отдают предпочтение тем экспертным учреждениям, которые непосредственно не погружены в процесс расследования, а Соединённые Штаты Америки, насколько я знаю, и вовсе сейчас идут по пути создания абсолютно вневедомственной экспертизы. Поэтому мы считаем, что при оправданности подходов к развитию других ведомственных экспертиз Российской Федерации экспертиза Минюста не должна пропадать, тем более что она продолжает пользоваться высоким авторитетом и в органах, осуществляющих расследование, и, самое главное, в судах.
Нужно отметить, что проблемы материально-технического обеспечения судебной экспертизы решаются также в рамках федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы». Скажу только об одном: из показателей этой федеральной целевой программы в процессе реализации её в эти сроки планируется создание 2 тыс. 170 автоматизированных рабочих мест экспертов системы Минюста, которые интегрированы в единую информационную сеть, которая позволяет, естественно, осуществлять полноценный обмен и методический, и информационный. Также, естественно, предполагается продолжение оснащения государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции оборудованием, позволяющим решать новые сложные экспертные задачи, введение в действие восьми зданий государственных экспертных учреждений системы Министерства юстиции.
Пенитенциарная система. Как уже было сказано, довольно большой объём работы был проведён в последние годы, в том числе и нормативно-правовой работы – подготовка новых нормативно-правовых актов, корректив в уголовное законодательство. Не вдаваясь в большой объём цифр, которых можно было бы, на самом деле, привести, скажу о том, что впервые за последние по меньшей мере 20 лет, по крайней мере за всю новейшую историю Российской Федерации, количество людей, отбывающих наказание одномоментно сейчас в местах лишения свободы, то есть осуждённых к изоляции от общества, снизилось – менее 600 тыс. человек. Актуальные данные – это 575 тыс., ещё 113 тыс. человек находятся в следственных изоляторах в порядке досудебного ареста и 469 тыс., почти 470 тыс. человек, сейчас находятся на учёте в уголовно-исполнительных инспекциях, ФСИН.
Д.Медведев: А сколько пять лет назад у нас было?
А.Коновалов: Я как раз хотел сказать об этом. На момент начала, некоего стартапа реформы (это был, если я не ошибаюсь, Государственный совет в Вологде, президиум Государственного совета в феврале 2009 года) соотношение между лицами, отбывающими наказание в местах лишения свободы, и отбывающими так называемые альтернативные меры было, на наш взгляд, чудовищно непропорциональным: примерно 3 к 1, то есть примерно 60% находящихся в изоляции от общества и около 30% отбывающих наказание, не связанное с лишением свободы. А общее количество людей, отбывавших наказание в местах лишения свободы, в 2008 году близилось к 1 млн, то есть было больше 900 тыс. человек.
Самое главное для нас это, конечно, не сами по себе цифры, которые, хотя и важны, но тем не менее должны оцениваться и учитываться исключительно в связи с аналитикой и оценками криминогенной составляющей, то есть состояния преступности. На наш взгляд, самое главное – это то, что на сегодняшний момент при таком существенном изменении соотношения и существенном сокращении лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, не видно предпосылок к драматическому росту преступности в Российской Федерации, что исключительно важно правильно мониторить и своевременно вносить коррективы и в уголовное законодательство, и в уголовную практику.
Но в целом нам представляется важным и правильным сохранение этого тренда, укрепление, что очень важно, системы исполнения альтернативных наказаний, с тем чтобы суды имели возможность шире практиковать эту меру, и эта мера не проходила бесследно для осуждённых, чтобы она их также и наказывала, и воспитывала. В том числе необходимо создать условия для реализации вновь введённого, но пока ещё практически не применяемого, вида наказания в виде принудительных работ.
Есть ещё ряд проблем, которые традиционно характерны для российской пенитенциарной системы. В первую очередь это состояние следственных изоляторов, их перенаполненность, их устаревшее состояние. И на многие из этих проблем указало пилотное решение Европейского суда по правам человека по так называемому делу Ананьева, которое сегодня Министерством юстиции во взаимодействии с другими полномочными органами реализуется.
В рамках включённой в государственную программу Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы на 2007–2016 годы» планируется и реконструкция, и строительство следственных изоляторов и исправительных учреждений, а также строительство 18 следственных изоляторов, в которых условия содержания будут соответствовать всем международным стандартам.
По блоку исполнения судебных решений по гражданским делам. Значительно возросла нагрузка на судебных приставов не только по исполнению судебных решений, но по обеспечению установленного порядка деятельности судов, в том числе и в связи с возложением дополнительных функций на приставов. Государственной программой предусматривается продолжение оптимизации нормативно-правовой базы для деятельности Федеральной службы судебных приставов. Можно упомянуть и установление минимальной суммы по исполнительному документу, при котором начинается исполнительное производство. Это и совершенствование механизма реализации арестованного имущества, в том числе с использованием электронной формы торгов. Это в целом возможности для использования в исполнительных процедурах современных электронных средств, применение медиативных процедур в исполнительном производстве. Предусмотрено также повышение уровня материальных и социальных гарантий судебных приставов и иных должностных лиц в системе ФССП (Федеральная служба судебных приставов). Но нужно отметить, что в целом ни федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России», в которой также предусмотрены вопросы деятельности по исполнению судебных решений, ни государственная программа, о которой я докладываю, не решают в целом проблемы материального обеспечения и социального статуса судебных приставов. Я уже неоднократно цифры приводил: средняя зарплата судебного пристава сегодня более чем в 2,5 раза ниже зарплаты лейтенанта полиции, что, конечно, создаёт серьёзный разрыв в мотивациях и текучесть кадров, которая составила более 20% в 2012 году и продолжает расти год от года.
Несколько слов о структуре государственной программы. В конечном счёте целями являются развитие в обществе правовой модели поведения граждан, преодоление правового нигилизма, повышение доступа и доверия к правосудию, поддержание устойчивого уважения людей к закону и востребованность в целом закона в их жизни. Блоки, о которых я сказал, – повышение уровня защиты публичных интересов, реализация прав граждан и организаций, разработка общей стратегии в сфере судебно-экспертной деятельности и модернизация экспертных учреждений, повышение уровня исполнения судебных актов уголовных наказаний, повышение уровня исполнения судебных актов... Ну и в целом организационный раздел, блок обеспечения управления реализацией программы корреспондирует подпрограммам, пяти подпрограммам, которые мы предложили в эту программу включить. И в неё же, в программу, включается федеральная целевая программа «Развитие уголовно-исполнительной системы на 2007–2016 годы».
А.Коновалов: "В конечном счёте целями являются развитие в обществе правовой модели поведения граждан, преодоление правового нигилизма, повышение доступа и доверия к правосудию, поддержание устойчивого уважения людей к закону и востребованность в целом закона в их жизни"
Ожидаемые результаты реализации государственной программы – это повышение уровня соблюдения прав и основных свобод человека и гражданина, повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, улучшение качества исполнения судебных решений, актов иных органов.
Некоторые показатели государственной программы, которые могут вызвать интерес, я позволю себе отметить. Это двукратное увеличение численности адвокатского корпуса, которое в основном в наших представлениях может и должно произойти как раз за счёт того самого слияния профессии юридических консультантов. Увеличение численности нотариусов в 1,6 раза – здесь как раз речь должна пойти об организационных решениях. Нам представляется правильным и своевременным если не отказаться от квотирования количества нотариусов на регион, то по крайней мере существенно поднять нормативы обеспеченности территорий нотариусами, в том числе по абсолютно объективному критерию численности населения того или иного субъекта Российской Федерации, с тем чтобы в нотариальной среде, нотариальной корпорации имела место здоровая конкуренция, чтобы была устранена коррупционность при входе в профессию, в целом чтобы обстановка была более здоровой.
Мы планируем увеличение эффективности обеспечения охраной зданий арбитражных судов и судов общей юрисдикции до 100% в 2020 году, увеличение доли исправительных учреждений, в которых условия содержания осуждённых соответствует законодательству Российской Федерации, также до 100% начиная с 2016 года.
Как уже было сказано, финансирование программы довольно масштабное – чуть менее 2 трлн рублей за восемь лет с примерным равномерным распределением в рубеже от 240 до 250 млрд рублей ежегодно. Естественно, программа будет корректироваться, уточняться в рамках подготовки проекта очередного годового федерального бюджета. Для реализации программы потребуется подготовка довольно большого количества нормативно-правовых актов – 16 федеральных законов, 19 подзаконных актов, распоряжений, постановлений Правительства или указов Президента, пяти ведомственных актов. Этот список тоже, вероятно, претерпит корректировку.
Проект государственной программы и соответствующий проект распоряжения Правительства согласованы без замечаний Министерством финансов, Министерством экономического развития и соисполнителями программы, был обсуждён и одобрен на заседании Общественного совета при Министерстве юстиции в октябре прошлого года. Просим поддержать программу.
Д.Медведев: Спасибо, Александр Владимирович. Говорите, всеми одобрен, даже Минюстом и Минфином? Есть вопросы к министру? Хорошая программа, придраться не к чему? Хорошо. Если вопросов нет, тогда я думаю, что для обсуждения тоже каких-то особых поводов нет, министр всё достаточно подробно доложил. Давайте поддержим. Договорились, принято.
Теперь в отношении межбюджетных отношений и стимулирования субъектов Российской Федерации к привлечению инвестиций. Антон Германович (обращаясь к А.Силуанову), пожалуйста, вам слово. Вы у нас после дальних странствий, поэтому я решил вас к трибуне не приглашать, чтобы вам удобно докладывать было.
А.Силуанов: Спасибо, Дмитрий Анатольевич.
Глава Минфина Антон Силуанов на заседании Правительства
Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! При рассмотрении вопроса о роли межбюджетных отношений в стимулировании инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации необходимо учитывать два направления, два инструментария. Первое – это налоговое регулирование, то есть закрепление налогов между уровнями бюджетной системы. Второе – это предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В настоящее время налоговым и бюджетным законодательством на уровне субъектов сконцентрированы доходные источники, объём поступлений которых в большей степени зависит от деятельности органов региональных властей. В первую очередь это налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, имущественные налоги, а также налоги, взимаемые с плательщиков, специальные налоговые режимы.
Объём только вот этих доходных источников составляет 91% в общем объёме налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации. Такое распределение доходов позволяет получать дополнительные доходы в бюджеты субъектов Российской Федерации от принятия мер по активизации инвестиционной деятельности, привлечения инвесторов на территорию субъекта Российской Федерации и является основным мотивирующим инструментом для стимулирования инвестиционного климата на территории региона.
Цели усиления заинтересованности региональных властей, создания и поддержания рабочих мест, привлечения инвестиций в основные фонды содействовало решение об изменении порядка оплаты налогов консолидированной группы налогоплательщиков. Если раньше центры прибыли были сконцентрированы в Москве, в Санкт-Петербурге, то после принятия закона о консолидированной группе налогоплательщиков распределение налога на прибыль стало осуществляться более равномерно. И, соответственно, чем больше создаётся рабочих мест, тем больше создаётся основных фондов, тем больше поступает в субъекты Российской Федерации соответствующих налогов. В результате значение показателя дифференциации доходов на душу населения сократилось в период с 2007 по 2011 годы с 14,3 до 8,2 раза. Таким образом налоговая база для заинтересованности субъектов в привлечении инвестиций создана. Мы считаем, что это основной инструмент для стимулирования субъектов в развитии инвестиционной деятельности. Тем не менее чаще всего при рассмотрении вопросов о межбюджетном регулировании основной акцент делается именно на межбюджетные трансферты, несмотря на то, что они составляют всего 17–18% от общей суммы доходов консолидированных бюджетов. Такое отношение понятно, поскольку межбюджетные трансферты утверждаются ежегодно законом о бюджете, они публичны. Тем не менее высоко значение трансфертов для выравнивания экономического потенциала регионов. Это связано с объективной необходимостью выравнивать уровень бюджетного обеспечения субъектов Российской Федерации. Это основной у нас трансферт. Каждый год мы распределяем этот трансферт на три года, оставляя небольшие резервы для уточнения корректировок межбюджетных трансфертов, исходя из изменения ситуации, которая складывается каждый год. Инструментом для сокращения вот этой дифференциации являются как раз дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в составе которых заложены тоже инструменты для стимулирования субъектов Российской Федерации наращивать свой налоговый потенциал.
А.Силуанов: "Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности не демотивируют субъекты к экономическому развитию, а, наоборот, в них заложены инструментарии для наращивания собственного потенциала."
Нас зачастую упрекают в том, что предоставляя дотации, мы не стимулируем субъекты Российской Федерации к самостоятельному зарабатыванию. В механизме предоставления дотаций, ещё раз повторю, заложен такой инструментарий, а именно мы распределяем дотации на три года и в зависимости от изменения ситуации с экономическим потенциалом субъекта объём дотации не меняется, даже если субъект по расчёту должен получить меньший объём финансовой поддержки.
Второе. В составе дотаций учитывается налоговый потенциал субъекта не выше среднего уровня по Российской Федерации. То есть если субъект увеличил свой налоговый потенциал по налогу на прибыль или по налогу на доходы физических лиц, то при расчёте этих дотаций учитывается средний российский показатель. То есть чем выше налоговые доходы субъект Российской Федерации получает, – от этого не изменяется объём финансовой помощи в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. И это очень правильно, потому что таким образом регионы стимулированы развивать свой налоговый потенциал.
Несколько примеров приведу. Например, по Калужской области при росте налоговых доходов за 2008–2012 годы на 19 млрд рублей снижение объёма дотаций составило всего 1 млрд рублей. А с учётом механизма стимулирования регионов для развития своего налогового потенциала Калужская область получила дополнительно 2,6 млрд рублей, то есть практически снижение дотаций компенсировано другими стимулирующими механизмами. По Тульской области при росте собственных доходов на 12 млрд рублей снижение дотаций за этот же период с 2008 по 2012 год составило 0,5 млрд рублей. В Ульяновской области прирост налоговых доходов на 12 млрд рублей повлёк снижение дотаций всего на 1 млрд рублей. То есть, конечно, основной доходный источник для субъектов – это собственные налоговые доходы. Таким образом, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности не демотивируют субъекты к экономическому развитию, а, наоборот, в них заложены инструментарии для наращивания собственного потенциала.
Помощь регионам в комплексном экономическом развитии оказывается и через другие межбюджетные трансферты. Как, Дмитрий Анатольевич, Вы уже говорили, с 2011 года у нас действует система поддержки субъектов Российской Федерации, которые наращивают свой налоговый потенциал, 10 млрд рублей ежегодно предоставляется. А с 2008 года межбюджетные трансферты по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти тоже дополнительно предоставлялись в размере 1 млрд рублей. Начиная со следующего года мы договорились с Министерством регионального развития о том, что мы объединяем эти два источника и будет один стимулирующий субъекты Российской Федерации трансферт – для тех субъектов, которые развивают свой налоговой потенциал.
Количество показателей в этом механизме небольшое – всего 11. Поэтому достаточно понятно для регионов, на что нацелиться, а там в первую очередь – поступление налоговых доходов, размер инвестиций, валовый региональный продукт, то есть непосредственно те показатели, которые связаны с экономическим развитием.
Существует целый ряд и других направлений адресной поддержки субъектов Российской Федерации в сферах инновационного и инвестиционного развития, такие как свободные экономические зоны, зоны территориального развития, технопарки, инновационные кластеры, наукограды и так далее. Общий объём средств за счёт других механизмов оценивается в 235 млрд рублей.
Кроме того, нельзя не упомянуть и институты развития, которые мы серьёзно наполняем ресурсами в последнее время, такие как Внешэкономбанк, Фонд прямых инвестиций, Роснано, Российская венчурная компания. Указанные институты обеспечивают финансирование инвестиционных проектов в регионах в значительном объёме, и важно, чтобы за финансированием из этих институтов шли и деньги частных инвесторов, поднимали инвестиционную активность в каждом субъекте Российской Федерации. Собственно, на это и направлена деятельность этих институтов.
Толчок региональному развитию дают также средства, предоставленные в рамках федеральной адресной инвестиционной программы. До 2015 года на реализацию мероприятий ФАИП из федерального бюджета планируется направить более 2 трлн рублей, из которых порядка 340 млрд рублей – это средства инвестиционного характера. Важно, чтобы эти средства в большей степени стимулировали экономический рост в субъектах Российской Федерации. На наш взгляд, каждый такого рода трансферт должен генерировать с собой средства частных инвесторов, с тем чтобы не только из бюджета мы развивали инфраструктуру региона, но вместе с инфраструктурой приходили в регион и частные инвестиции.
Мы, Дмитрий Анатольевич, совместно с заинтересованными органами исполнительной власти разработали комплекс мер.
Остановлюсь на нескольких позициях этого комплекса мер. Учитывая, что межбюджетные трансферты на поощрение по результатам оценки деятельности органов показали свою актуальность, мы предлагаем этот трансферт сохранить, увеличив его до 11 млрд, объединив, как мы уже говорили, два источника межбюджетных перечислений.
Отдельного внимания заслуживают и стратегически важные для Российской Федерации регионы Дальнего Востока и Забайкалья. Сегодня мы будем рассматривать предложение по внесению изменений в налоговое законодательство, с тем чтобы субъекты могли предоставлять налоговые льготы предпринимателям, которые развивают новые проекты на территории Дальнего Востока и Забайкалья. И мы как раз в межбюджетных трансфертах будем учитывать предоставление этих налоговых льгот, не уменьшая объёмы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это позволит создать все необходимые условия для субъектов Российской Федерации, чтобы они не теряли финансовую помощь из федерального центра.
В текущем году нам необходимо провести подготовительные мероприятия, с тем чтобы уже при бюджетном цикле 2014–2016 годов могли использовать и концентрировать субсидии, предоставляемые из федерального бюджета, исходя из принципа их сокращения (в лучшем, оптимальном варианте это одна субсидия – одна госпрограмма). Для чего это делается? Для того чтобы: а) повысить самостоятельность субъектов Российской Федерации в использовании межбюджетных трансфертов, б) с тем, чтобы при предоставлении субсидий определять условия предоставления субсидий и результаты, которых должен достигнуть субъект Российской Федерации при получении этой субсидии. Соответственно, должен быть повышен и спрос. А что сейчас получается? При предоставлении субсидий, большого количества субсидий (около 90 потоков у нас идёт по этому направлению межбюджетных трансфертов) у нас на конец 2012 года было не использовано 242 млрд рублей субсидий и субвенций, и из них инвестиционные не были использованы на 165 млрд рублей. Так вот, если мы предоставим право субъектам в маневрировании и повысим их ответственность за использование субсидий и за результаты, которые они должны достичь при получении этих субсидий, на наш взгляд, бюджетные средства будут более эффективно использоваться.
Органам власти субъектов Российской Федерации со своей стороны необходимо активизировать работу по созданию условий для привлечения инвестиций. Как уже было отмечено, необходимо шире внедрять разработанный стандарт деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата. До конца текущего года предусматривается разработать и внедрить в регионе комплекс мер по стимулированию органов местного самоуправления к привлечению инвестиций и наращиванию налогового потенциала.
Учитывая изложенное, предлагается одобрить подготовленный комплекс мер по стимулированию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к привлечению инвестиций в регионы. Спасибо за внимание.
Д.Медведев: Спасибо, Антон Германович. Вот такой доклад последовал. Пожалуйста, какие комментарии у членов Правительства по этому поводу, по позиции Минфина, по тем предложениям, которые есть, по протокольному решению? Пожалуйста.
Д.Козак: Предлагается в целом одобрить. Мы неоднократно весь этот комплекс мер обсуждали с Министерством финансов и со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. У меня одно-единственное замечание по последнему пункту, пункту 14, по-моему, комплексу мер, где внесение изменений в Бюджетный кодекс. Там точечные изменения требуются, но они принципиально важные и запланированы почему-то на конец 2014 года. Там, наверное, техническая ошибка, надо поставить IV квартал.
Д.Медведев: 2014-го? Конечно, поздно очень.
Д.Козак: Конечно.
Д.Медведев: Какой год там?
Д.Козак: 2013 год.
А.Силуанов: Поправим, пораньше сделаем.
Д.Козак: Конечно, нужно поставить 2013-й.
Д.Медведев: Чем быстрее, тем лучше это было бы сделать. Если там тем более, по сути, технические изменения, то это можно сделать быстрее.
Д.Козак: Мы абсолютно правильно посчитали финансовую модель, связанную с наращиванием собственного налогового потенциала... И прекратить рассуждения по поводу того, что сегодня наращивание собственного экономического потенциала дестимулируется предоставлением дотаций. Антон Германович (Силуанов) абсолютно правильно показал, что увеличение на десятки миллиардов рублей собственного налогового потенциала, собственных доходов в бюджет снижает объём дотаций на единицы миллиардов. Это надо как можно более широко доводить до сведений субъектов Российской Федерации.
Д.Медведев: Пожалуйста, ещё какие комментарии? Всем членам Правительства понятно? Тогда я попрошу выступить наших коллег, которые приглашены на сегодняшнее заседание. Сначала слово губернатору Пензенской области Василию Кузьмичу Бочкарёву. Пожалуйста, Василий Кузьмич.
В.Бочкарёв: Многоуважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!
Привлечение инвестиций в региональную экономику и создание благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата – это сегодня приоритетные задачи руководителей каждого российского региона. Очевидно, что для привлечения инвестиций требуются стимулы финансового и нефинансового характера. При этом выполнение социальных обязательств и применение мер экономического стимулирования инвестиций не должны приводить к разбалансированности бюджета. Даже хорошие результаты деятельности региона не позволяют своевременно обеспечить выполнение стремительно нарастающих социальных обязательств из-за отложенного налогового эффекта от реализации тех или иных инвестиционных проектов. Объективно увеличивается дефицит бюджета, и возникает необходимость либо в заимствованиях, либо в снижении расходов на стимулирование экономики, что в свою очередь ставит под угрозу бюджеты будущих периодов.
Хотелось бы, чтобы актуальная задача по совершенствованию межбюджетных отношений выступила бы фактором консолидации всех уровней публичной власти в России. В этой связи считаем правильным включение в состав обсуждаемого комплекса мер действий по стимулированию органов местного самоуправления и привлечению инвестиций и наращиванию налогового потенциала территорий. Это позволит целенаправленно вовлекать в процесс развития экономики регионов все силы и средства, от регионального руководства до глав сельских поселений.
В конце прошлого года в Пензенской области стартовал проект создания так называемых центров регионального развития. Его цели – экономическое стимулирование создания бизнесов на селе и рабочих мест для местных жителей. Тем самым мы фактически распространяем влияние требований стандарта деятельности органов исполнительной власти по обеспечению благоприятного инвестиционного климата до уровня муниципальных образований.
Считаю, что принимаемый проект комплекса мер по стимулированию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к привлечению инвестиций в регионы является своевременным и полезным.
Вместе с тем полагаю целесообразным при реализации пункта 6 этого документа учесть необходимость пересмотра подходов, заложенных в правилах предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов по показателям, утверждённым Указом Президента Российской Федерации №1199. Суть нашего предложения в том, чтобы построить двухуровневую систему стимулирования. Вначале по общенациональному рейтингу субъектов Российской Федерации грант выделять трём первым регионам-призёрам и определить на это до 15% призового фонда, а остальную часть призового фонда распределить среди субъектов Российской Федерации по рейтингам, составленным в разрезе каждого федерального округа. На наш взгляд, это повысит заинтересованность субъектов в достижении высоких показателей, расширит и сделает более равнораспределённым в масштабах страны круг получателей дотаций, сгладит проблему межрегиональных различий. При этом можно оговориться, что субъекты, получившие гранты по общенациональному рейтингу, в распределении грантов по своим округам не участвуют.
Подтверждением обоснованности нашего предложения может служить следующее: по итогам прошедших годов при распределении дотаций бюджетам субъектов России в целях поощрения достижений лучших показателей по прежнему 825-му Указу отмечалось ежегодно по 10 субъектов. При этом половина списка оставалась неизменной, а некоторые федеральные округа не имели представительств в перечне победителей. Такими соображениями я хотел поделиться с вами. Спасибо.
Д.Медведев: Спасибо. И слово – Владимиру Станиславовичу Назарову, члену Экспертного совета при Правительстве.
Губернатор Пензенской области Василий Бочкарёв и член Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института Гайдара Владимир Назаров, директор Федеральной службы по контролю за оборотом наркоти
В.Назаров: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Разработанный Минфином России комплекс мер по стимулированию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по привлечению инвестиций в регионы был рассмотрен на заседании Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации. В целом эксперты одобрили предложенный комплекс мер и поддерживают их принятие. Особенно мы выделяем такие меры, как консолидация межбюджетных трансфертов, обеспечение стабильности методик оценки эффективности региональных властей, повышение информированности граждан о результатах деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, внедрение стандарта деятельности по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионах. На наш взгляд, эти меры являются целесообразными для стимулирования регионов по привлечению инвестиций.
Вместе с тем экспертами отмечено, что нам необходимо обеспечить не только стабильность методики оценки эффективности органов исполнительной власти, нам нужна в целом стабильность правил игры в данной сфере. Также эксперты долго дискутировали по поводу того, насколько целесообразно внесение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности – изменений, направленных на учёт этих льгот для Дальнего Востока и Забайкалья. Большинство экспертов склоняются к тому, что внесение таких изменений нецелесообразно, несмотря на то, что, как мы знаем, соответствующие решения уже приняты на Госсовете. Потому что, на наш взгляд, это делает методику более запутанной и более громоздкой, но не является значительным фактором для стимулирования регионов.
Таким образом, по итогам обсуждения экспертным советом предложено следующее. Первое – вносить изменения в бюджетное законодательство Российской Федерации о разграничении доходных и расходных полномочий, а также относительно методик распределения межбюджетных трансфертов не чаще, чем один раз в три года, чтобы мы обеспечили стабильность правил игры. Второе. Интенсифицировать консолидацию субсидий. Как минимум в ближайшее время реализовать принцип «одна госпрограмма – одна субсидия» и начать прорабатывать возможность межотраслевых субсидий.
Далее мы предлагаем всё-таки исключить из перечня предлагаемых мероприятий те, которые касаются внесения изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. И четвёртое – при подготовке изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части дифференциации степени самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления можно учитывать не только, как сейчас, уровень дотационности того или иного образования, но и качество его финансового менеджмента. Потому что зачастую даже не очень богатые субъекты, имея неплохой финансовый менеджмент… Им можно позволять бóльшую свободу, чем тем субъектам, которые, даже будучи богатыми, залезают бесконтрольно в долги, накапливают просроченную кредиторку и занимают низкие позиции в рейтинге финансового менеджмента Минфина. Соответственно, Минфин уже разработал такой рейтинг, и его вполне можно использовать при определении степени бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации.
С учётом вышесказанного предлагаем внедрение и реализацию обозначенных мной мероприятий ответственными федеральными органами исполнительной власти осуществлять при участии членов Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации. Спасибо за внимание.
Д.Медведев: Спасибо большое.
Пожалуйста, коллеги, какие ещё есть комментарии, если они есть, конечно, по проекту постановления?
Заседание Правительства
Тогда будем считать, что договорились. По срокам просил бы откорректировать так, как это прозвучало в докладе. Я не знаю, правильно ли это делать до конца текущего года. Может, это ещё быстрее можно сделать? Насколько трудоёмкие эти документы по изменению закона?
А.Силуанов: Они не трудоёмкие, Дмитрий Анатольевич.
Д.Медведев: Не трудоёмкие? Ну давайте укажем какой-то реальный срок, может быть, несколько месяцев просто поставим.
Д.Козак: Третий квартал текущего года, с тем чтобы на следующий учётный период это уже начало работать.
Д.Медведев: Хорошо, тогда в срок до 1 октября текущего года представить все документы. Договорились? Всё, значит, с этой коррективой постановление Правительства принимается.
<…>
