требители не получили взамен адекватной отдачи.
Стратегия предусматривает применение следующих мер для решения указанной проблемы.
В 2013 - 2014 годах из "котлового" тарифа будут исключены расходы "моносетей" - территориальных сетевых организаций, обслуживающих преимущественно одного промышленного потребителя и созданных на его базе. Это значительно снизит стимулы монопотребителям для создания сетевых организаций с целью перекладывания затрат по поддержанию своей инфраструктуры на всех потребителей региона.
В 2014 году законодательно будут определены критерии отнесения организации к территориальной сетевой организации и будут установлены технические требования к ее деятельности (введение обязательных стандартов технической обеспеченности, наличия резерва для устранения аварий, квалифицированных кадров) . Соответствие данным требованиям станет обязательным для всех сетевых организаций условием включения их расходов в региональный "котловой" тариф.
Внедрение сравнительного анализа затрат при тарифном регулировании также позволит выявить неконкурентные территориальные сетевые организации, стимулировать их уход с рынка или консолидацию с более эффективными сетевыми организациями.
При этом консолидация будет производиться в 2 этапа.
На 1-м этапе (в течение 2014 - 2017 годов) планируется уменьшение количества территориальных сетевых организаций по результатам введения критериев отнесения организации к территориальной сетевой организации, а также исключения расходов "моносетей" из расчета "котлового" тарифа. Предполагается, что в результате этих мероприятий около половины существующих сетевых организаций, формирующих менее 10 процентов совокупной выручки отрасли, не будут соответствовать критериям территориальных сетевых организаций и будут вынуждены уйти с рынка.
На 2-м этапе (в течение 2017 - 2030 годов) планируется консолидация территориальных сетевых организаций под воздействием экономических стимулов в связи с внедрением инструментов сравнительного анализа и усиления требований к качеству и надежности при тарифном регулировании. В результате 2-го этапа количество территориальных сетевых организаций к 2030 году сократится примерно до 800 сетевых организаций.
При этом будут разработаны процедуры передачи территориальных сетевых организаций, не отвечающих установленным критериям, а также ставших убыточными вследствие отказа в компенсации неэффективных затрат при тарифном регулировании, в управление квалифицированным сетевым организациям (путем заключения договоров о порядке использования, приобретения и (или) аренды сетей) .
Перекрестное субсидирование
Объем перекрестного субсидирования в сетевом комплексе в 2012 году составил более 220 млрд. рублей. Перекрестное субсидирование населения негативно влияет на конкурентоспособность целого ряда отраслей российской промышленности, создает стимулы для крупных потребителей строить собственную генерацию, инвестировать в присоединение к электрическим сетям открытого акционерного общества "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы", приводит к убыткам распределительных сетевых организаций, а также к росту тарифов для малого и среднего бизнеса, что существенно замедляет его развитие.
Перекрестное субсидирование не обеспечивает социальной справедливости, поскольку фактически размер субсидии прямо пропорционален потреблению электроэнергии. То есть наиболее обеспеченное домохозяйство получает значительно больший объем социальной помощи, чем домохозяйство с меньшим уровнем дохода.
Также существенной проблемой является непрозрачность распределения нагрузки по перекрестному субсидированию между группами потребителей.
Выпадающие доходы сетевых организаций из-за поддержания низких тарифов для населения в объеме порядка 60 млрд. рублей компенсируются за счет субсидирования крупными промышленными потребителями, присоединенными к единой национальной (общероссийской) электрической сети, "последняя миля" которой сдается в аренду межрегиональным распределительным сетевым компаниям. С 1 января 2014 г. законодательством Российской Федерации предусматривается прекращение механизма "последней мили", что обеспечит полное освобождение потребителей, присоединенных к единой национальной (общероссийской) электрической сети, от перекрестного субсидирования, но приведет к выпадающим доходам сетевых организаций, а включение их в тариф оставшимся промышленным потребителям приведет к существенному росту регионального тарифа (до 50 - 100 процентов в некоторых субъектах Российской Федерации) .
В связи с этим в части регулирования электросетевого комплекса стоят следующие задачи:
обеспечение прозрачности и справедливости распределения нагрузки по перекрестному субсидированию между категориями бизнеса, включая потребителей, присоединенных к единой национальной (общероссийской) электрической сети;
постепенное снижение объема перекрестного субсидирования;
изменение его структуры с целью обеспечения более эффективной адресной поддержки малоимущих и социально защищаемых категорий потребителей.
Для выполнения данных задач будут реализованы следующие меры.
На уровне федерального законодательства в 2013 - 2014 годах будут определены понятие перекрестного субсидирования, порядок распределения и учета объемов перекрестного субсидирования между потребителями при тарифном регулировании. При этом будет предусмотрено поэтапное снижение к 2022 году объемов перекрестного субсидирования до оптимального уровня, равного величине субсидирования наименее обеспеченных домохозяйств (в текущих ценах составляет около 45 - 50 млрд. рублей для порядка 30 процентов домохозяйств) .
В среднесрочной перспективе, начиная с 2014 года, с целью недопущения резкого роста тарифов для малого и среднего бизнеса и выпадающих доходов сетевых организаций будет введена дифференциация тарифа открытому акционерному обществу "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" со снижением тарифа для распределительных сетей и повышением тарифа для конечных потребителей (от текущего уровня) . Средства от снижения платы распределительных сетевых организаций открытому акционерному обществу "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" будут направляться на компенсацию выпадающих доходов от прекращения "последней мили" и снижение тарифов для бизнеса с целью снижения перекрестного субсидирования. Это обеспечит справедливость распределения бремени по перекрестному субсидированию между группами потребителей.
Также с 2014 года будет введена социальная норма потребления коммунальной услуги электроснабжения, при этом потребление сверх такой нормы будет оплачиваться по повышенному тарифу. При определении методики расчета социальной нормы будет сохранено 100-процентное субсидирование малоимущих и социально незащищенных категорий потребителей, в то время как для высокообеспеченных домохозяйств с высоким уровнем потребления электроэнергии ее стоимость постепенно будет доведена до экономически обоснованного уровня.
Ресурсы, получаемые отраслью в результате внедрения сравнительного анализа, исключения затрат "моносетей" из "котлового" тарифа, будут использоваться максимально эффективно. В регионах, где уровень тарифа достаточно высок, указанные ресурсы будут направляться на ликвидацию перекрестного субсидирования (снижение тарифов для бизнеса) .
Таким образом, будет обеспечена поэтапность снижения перекрестного субсидирования до 2022 года за счет постепенного повышения тарифа для наиболее обеспеченных домохозяйств до экономически обоснованного уровня и повышения эффективности электросетевого комплекса.
Данные меры будут реализованы одновременно с сохранением действующей системы адресного субсидирования отдельных категорий населения и ее совершенствованием.
Формирование открытого акционерного общества "Российские сети"
Формирование единой управляющей компании электросетевым комплексом на базе открытого акционерного общества "Российские сети", в ведении которого будут находиться магистральные и распределительные электрические сети, призвано обеспечить координацию действий всех сетевых организаций России (включая территориальные сетевые организации, не входящие в состав объединенной компании) в области тарифов, технической политики и планирования инвестиций, обеспечения прозрачности финансово-хозяйственной деятельности, а также в области антикоррупционной политики.
За открытым акционерным обществом "Российские сети" будут закреплены следующие основные функции:
стратегические функции (планирование, методология и др.) ;
координирующие (координация инвестиционной, технической, финансовой, закупочной политики, координация инвестиционных программ) ;
контрольные функции (финансовая отчетность, сравнительный анализ, аудит, установление ключевых показателей эффективности и контроль за их достижением и др.) ;
решение институциональных задач, стоящих перед всей отраслью;
участие в консолидации территориальных сетевых организаций в целях обеспечения необходимого уровня надежности и качества энергоснабжения потребителей.
Реализация указанных задач будет обеспечена подготовкой в III квартале 2013 г. директив Правительства Российской Федерации по установлению ключевых показателей эффективности для менеджмента открытого акционерного общества "Российские сети".
Привлечение новых инвесторов в электросетевой комплекс Российской Федерации
Одной из задач, поставленных Правительством Российской Федерации перед электросетевым комплексом, является привлечение новых инвесторов для повышения уровня конкуренции и стимулирования использования передовых методов управления сетевым хозяйством.
Необходимо информировать стратегических инвесторов относительно оптимальных форм их участия в развитии электросетевого комплекса.
Принятие решения о привлечении инвесторов в электросетевую отрасль будет продиктовано следующими факторами:
потенциал повышения эффективности работы компаний отрасли за счет привлечения эффективных собственников;
возможность оптимально распределить риски регулируемой организации между потребителем и инвестором;
возможность получения дополнительных бюджетных доходов.
Второй фактор может быть применим при условии наличия регуляторного договора и способности инвестора дать реальные гарантии выполнения обязательств.
В течение 2013 года с привлечением инвестиционных консультантов будет разработана и утверждена Правительством Российской Федерации программа уменьшения доли открытого акционерного общества "Российские сети" в дочерних сетевых организациях, в которой будут определены сроки, способы продажи соответствующих пакетов акций, а также квалификационные требования к потенциальным инвесторам.
В 2014 году будет осуществлена продажа доли открытого акционерного общества "Российские сети" в одном из дочерних зависимых обществ независимым квалифицированным инвесторам и (или) принято решение о присоединении к одному из дочерних зависимых обществ крупных независимых территориальных сетевых организаций с соответствующим снижением доли открытого акционерного общества "Российские сети" ниже контрольной.
Поэтапно расширяя участие негосударственного капитала в распределительном электросетевом комплексе, государство в обозримой перспективе постепенно сократит свое участие в электросетевом комплексе с детальным анализом результатов предыдущих решений и с учетом стратегической роли каждой компании.
При любом соотношении капитала в отрасли (государственное участие, стратегические инвесторы и миноритарные акционеры) электросетевой комплекс должен придерживаться стандартов прозрачности в отношении корпоративной отчетности. Сетевым организациям также следует утвердить четкую дивидендную политику в целях повышения их стоимости и увеличения доходов от реализации их акций.
Предпочтительным способом привлечения новых инвесторов в отрасль является совместная продажа пакетов акций дочерних организаций открытого акционерного общества "Российские сети" с дополнительной эмиссией акций данных дочерних организаций. Денежные средства, полученные от инвесторов, будут направляться на финансирование инвестиционных программ, обеспечение инфраструктурой важнейших государственных проектов, в том числе по обеспечению граждан доступным жильем, а также на проекты по реновации оборудования, консолидации электросетевых активов и учету электрической энергии. В отдельных случаях возможно направление вырученных средств на сглаживание последствий от ликвидации перекрестного субсидирования.
V. Международное сотрудничество
Электросетевой комплекс является ключевой инфраструктурой для решения важнейшей задачи, стоящей перед Российской Федерацией, - интеграции в глобальные международные рынки, в частности в энергетический.
При этом необходимо диверсифицировать товарную структуру экспорта энергоносителей за счет увеличения в экспорте доли энергетических продуктов с высокой добавленной стоимостью, включая электрическую энергию.
Это позволит России не только сохранить свои позиции на мировом энергетическом рынке как крупнейшего поставщика энергоносителей, но и качественно изменить характер своего присутствия без существенного увеличения объемов экспорта первичных энергоносителей.
В этом направлении компании отрасли выступят инициаторами и исполнителями проектов по развитию крупных узлов международной энергетической инфраструктуры на территории России, реализуемых с использованием новых энергетических технологий.
VI. Целевые ориентиры
Стратегия предусматривает следующие целевые ориентиры для электросетевого комплекса (по основным ключевым показателям эффективности) , подготовленные с учетом Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов и Сценарных условий долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года:
а) повышение надежности и качества энергоснабжения до уровня, соответствующего запросу потребителей, в том числе:
повышение качества обслуживания потребителей (в том числе снижение количества этапов, необходимых для технологического присоединения к электрическим сетям, к 2015 году с 10 до 6 и к 2018 году до 5) ;
снижение недоотпуска электрической энергии;
снижение стоимости технологического присоединения для малого и среднего бизнеса;
б) увеличение безопасности энергоснабжения, в том числе снижение общего количества несчастных случаев, включая неучтенные несчастные случаи;
в) уменьшение зон свободного перетока электрической энергии с 27 до 18 к 2017 году;
г) повышение эффективности электросетевого комплекса, в том числе:
повышение загрузки мощностей (в процентах от установленной мощности трансформаторов по всем уровням напряжения за вычетом обязательного резервирования) ;
снижение удельных инвестиционных расходов на 30 процентов относительно уровня 2012 года (в рублях на физическую единицу (км, МВА) ;
снижение операционных расходов на 15 процентов к 2017 году с учетом инфляции относительно уровня 2012 года в расчете на единицу обслуживания электротехнического оборудования;
снижение к 2017 году величины потерь на 11 процентов по отношению к уровню 2012 года;
обеспечение конкурентного уровня тарифов для бизнеса (рост не выше параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период и сокращение доли сетей в конечном тарифе) ;
снижение перекрестного субсидирования в сетевом тарифе с 220 млрд. рублей в 2012 году до 50 млрд. рублей в сопоставимых ценах к 2022 году и сохранение данного уровня субсидирования до 2030 года;
снижение количества организаций, не соответствующих требованиям, установленным для квалифицированной сетевой организации, в том числе технической обеспеченности резерва для устранения аварий и квалификации персонала;
д) снижение количества территориальных сетевых организаций на 50 процентов к 2017 году относительно уровня 2012 года и на 50 процентов к 2030 году относительно уровня 2017 года.
В качестве основного ключевого показателя оценки эффективности после 2017 года вместо показателя недоотпуска электрической энергии будет использован средний индекс длительности прерываний электроснабжения конечных потребителей в электроэнергетической системе (единица измерения минуты отсутствия электроснабжения у конечного потребителя за год) с установлением целевого ориентира на снижение данного показателя и достижение уровня, сопоставимого с зарубежными аналогами.
Кроме того, будет расширен набор показателей оценки качества обслуживания потребителей (увеличение доли потребителей, имеющих доступ к центру информации; снижение среднего количества минут ожидания ответа потребителю) .
Для создания квазиконкурентной среды между организациями электросетевого комплекса будет проводиться регулярный сравнительный анализ по основным ключевым показателям эффективности с последующим распространением передового опыта успешных компаний и регионов, а также с анализом и принятием соответствующих мер по отстающим компаниям и регионам.
Ориентиры будут уточняться в ходе разработки ежегодных производственных, инвестиционных и бюджетных планов электросетевых организаций. Каждая организация электросетевого комплекса (в первую очередь открытое акционерное общество "Российские сети") должна ставить себе цели по всем указанным показателям.
VII. Механизмы реализации и контроля
Основными механизмами реализации Стратегии являются:
совершенствование нормативно-правовой базы в области регулирования электросетевого комплекса;
разработка государственных программ Российской Федерации, федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, региональных программ и стратегий крупных компаний, предусматривающих мероприятия, направленные на комплексное развитие электросетевого комплекса Российской Федерации.
Для реализации Стратегии предусматривается разработка нормативных правовых актов, обеспечивающих:
переход к регулированию цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на основе таких параметров, как надежность и качество обслуживания потребителей, эффективность операционной и инвестиционной деятельности сетевых организаций;
совершенствование процедуры и повышение прозрачности формирования инвестиционных программ сетевых организаций;
поэтапную консолидацию территориальных сетевых организаций, включая разработку критериев, технических требований к ним и стандартов качества оказываемых ими услуг;
снижение уровня перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе;
поэтапное привлечение частных инвесторов в распределительный электросетевой комплекс.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают системный мониторинг и анализ реализации Стратегии. Координация деятельности по контролю за реализацией Стратегии осуществляется Министерством энергетики Российской Федерации.
Министерство энергетики Российской Федерации ежегодно представляет в Правительство Российской Федерации доклад о ходе и результатах реализации Стратегии.
УТВЕРЖДЕН распоряжением Правительства Российской Федерацииот 3 апреля 2013 г. № 511-р(в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 июля 2015 г. № 1399-р)
ПЛАН-ГРАФИК издания нормативных правовых актов для реализации Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации
(В редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.11.2017 № 2664-р)
Задача | Наименование мероприятия | Срок представления в Правительство Российской Федерации | Вид документа | Исполнители |
1. Повышение надежности и качества энергоснабжения и качества обслуживания потребителей | внесение изменений в нормативные правов |