о регулирования на основе сравнительного анализа потерь по сетевым организациям;
создание для сетевых организаций и потребителей стимулов к эффективному использованию сетевой мощности для обеспечения оптимальных режимов работы сети;
принятие мер, направленных на снижение доли оборудования, техническое состояние которого находится в опасной близости от предельно допустимых значений, повышение уровня технического состояния распределительных электрических сетей и повышение оснащенности средствами наблюдения и контроля в электрических сетях низкого напряжения; (В редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.11.2017 № 2664-р)
актуализация (разработка) и внедрение единых технических стандартов и требований к оборудованию и эксплуатации электрических сетей.
Загрузка мощностей
В целом инвестиции в электросетевой комплекс способствуют повышению надежности и улучшению работы отрасли, снижению потерь в электрических сетях. Одновременно с этим рост инвестиций приводит к удорожанию электросетевых услуг в случае, если вводимые мощности остаются незагруженными. В связи с этим целью регулирования электросетевого комплекса является обеспечение высокой загрузки вновь вводимых мощностей.
Для этого до 2017 года планируется:
разработать методические документы и обеспечить их применение в части учета загрузки построенных питающих центров;
ввести финансовую ответственность заявителей, подающих заявку на технологическое присоединение, за последующее использование и оплату присоединенной мощности;
установить ответственность органов регулирования за включение в инвестиционные программы электросетевых организаций объектов, которые впоследствии оказываются невостребованными.
Важным шагом к повышению загруженности мощностей станет повышение качества планирования потребностей в новом строительстве.
В настоящее время недостаточно развита координация планирования территорий и планирования программ ввода генерации и электрических сетей. В силу этого реализация инвестиционных проектов не всегда способствует оптимальной с точки зрения надежности и эффективности конфигурации электрической сети.
Вместе с тем задачами перспективного развития электросетевого комплекса и электроэнергетики в целом являются:
обеспечение надежного функционирования Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем в долгосрочной перспективе;
обеспечение баланса между производством и потреблением в Единой энергетической системе России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах, в том числе предотвращение возникновения локальных дефицитов производства электрической энергии и мощности и ограничения пропускной способности электрических сетей;
скоординированное планирование строительства и ввода в эксплуатацию, а также вывода из эксплуатации объектов сетевой инфраструктуры и генерирующих мощностей;
информационное обеспечение деятельности органов государственной власти при формировании государственной политики в сфере электроэнергетики, а также организаций коммерческой и технологической инфраструктуры отрасли, субъектов электроэнергетики, потребителей электрической энергии и инвесторов;
обеспечение координации планов развития топливно-энергетического комплекса, транспортной инфраструктуры, программ (схем) территориального планирования, схем и программ перспективного развития электроэнергетики.
До 2017 года предполагается принять решение о консолидации функции системного планирования электрической сети единым выделенным центром планирования на федеральном уровне. При этом основными принципами формирования схем и программ перспективного развития станут:
экономическая эффективность решений, предлагаемых в схемах и программах перспективного развития электроэнергетики, основанная на оптимизации режимов работы Единой энергетической системы России;
снятие инфраструктурных ограничений и сокращение числа зон свободного перетока мощности;
применение новых технологических решений при формировании долгосрочных схем и программ перспективного развития электроэнергетики;
скоординированность схем и программ перспективного развития электроэнергетики и инвестиционных программ субъектов электроэнергетики;
скоординированное развитие магистральной и распределительной сетевой инфраструктуры;
скоординированное развитие сетевой инфраструктуры и генерирующих мощностей;
публичность и открытость государственных инвестиционных стратегий и решений.
Предусматривается повышение материальной ответственности инвесторов и региональных властей за загрузку строящихся для них мощностей. Предполагается внедрение принципа обязательной оплаты (take or pay) за поставленную мощность (то есть реализация механизма компенсации расходов сетей на подключение при недовыборе потребителем мощности через определенный срок) , а также формирование механизма определения будущего спроса на электроснабжение совместно с новыми крупными потребителями. Также планируется создание стимулов для обеспечения эффективности принимаемых инвестиционных решений регуляторами.
Кроме того, в рамках формирования долгосрочных параметров регулирования тарифов методом доходности инвестированного капитала будет зафиксировано невключение в базу инвестированного капитала расходов на введенные, но незагруженные мощности. Законодательно будет предусмотрено положение о том, что в инвестиционные программы включаются только объекты, запрос на которые подтвержден гарантирующими документами, имеющими юридическую силу.
Для стимулирования высвобождения неиспользуемой мощности и реалистичной оценки необходимых в будущем мощностей при составлении заявок будет принято решение об обязательности двухставочного тарифа для расчетов за услуги сетевых организаций с крупными промышленными потребителями. На основе анализа объемов резервируемой максимальной мощности, которые поддерживаются сетевыми организациями в интересах потребителей, и возможных тарифных последствий в результате перехода к оплате указанной величины в 2013 году будут разработаны предложения о внесении в нормативные правовые акты изменений, предусматривающих особенности определения стоимости услуг по передаче электрической энергии с учетом оплаты резервируемой максимальной мощности, включая сроки перехода к оплате указанной величины и определение категорий потребителей, на которых такой порядок распространится.
Для сетевых организаций предусматривается установление стимула к повышению общей загрузки системы. Ключевым рычагом является вывод избыточных мощностей или перемещение трансформаторов с незагруженных площадок на новые, что планируется обеспечить путем реализации следующих мер:
усовершенствование правового механизма перераспределения свободной мощности;
создание информационной площадки, на которой потребители смогут распространять информацию о наличии свободной мощности и выставлять заявки на нее;
постепенное введение системы оплаты сетевых мощностей исходя из степени их загрузки;
создание условий для активного управления пиковыми нагрузками там, где это экономически целесообразно;
использование распределенной генерации, что в ряде случаев позволит обеспечить соблюдение стандартов надежности для географически отдаленного потребителя, технологическое присоединение новых потребителей, а также является более эффективным решением по сравнению со строительством протяженных линий электропередачи и прочей инфраструктуры;
создание стимулов для развития распределенной генерации в случаях ее экономической целесообразности (если это не приводит к росту совокупной стоимости электрической энергии - стоимости технологического присоединения и оплаты электрической энергии) и проработка нормативно-технической базы интеграции таких объектов в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть;
введение финансовой ответственности потребителей за величину заявленной мощности (или введение платы за резерв мощности) ;
разрешение и стимулирование физического высвобождения неиспользованной мощности, включая демонтаж незагруженных сетей и использование оборудования заново на более загруженных участках.
Повышение результативности и снижение удельной стоимости инвестиций
Инвестиционные затраты распределительных электросетевых организаций в электрические сети низкого и среднего напряжения в расчете на потребителя несколько ниже, чем в среднем по сопоставимым иностранным компаниям. Однако затраты на строительство подстанций и линий высокого напряжения в ряде организаций отрасли выше, чем в Западной Европе.
Основными направлениями снижения удельных затрат станут:
совершенствование процесса отбора проектов для исключения заведомо неэффективных проектов;
оптимизация проектных решений;
повышение качества управления проектами;
оптимизация стоимости капитала, в том числе за счет прямых и опосредованных форм государственной поддержки (инфраструктурные облигации, субсидирование процентных ставок и др.) .
Отбор инвестиционных проектов
Предусматривается унификация методики расчета экономического эффекта по разным категориям проектов, в том числе внедрение методики количественного сравнения эффектов и затрат, связанных с реализацией проектов, направленных на повышение надежности. При этом целевой задачей для организаций электросетевого комплекса вместо раздельного рассмотрения проектов нового строительства и проектов технического перевооружения является переход к осуществлению комплексного анализа топологии и состояния электрической сети исходя из карты нагрузок. Кроме того, планируется обеспечение публичного и открытого обсуждения инвестиционных программ, а также проведение регулирующим органом ценового и технологического аудита инвестиционных программ электросетевых организаций.
Также для повышения точности и прозрачности оценки предлагаемых бюджетов планируется создание базы электросетевых объектов (инвестиционных затрат и решений) с целью ее использования для сравнения предлагаемых инвестиций с инвестициями в другие аналогичные объекты. Указанная база будет доступна не только специалистам электросетевых организаций, но и регуляторам отрасли.
Предполагается внедрение в практику анализа завершенных проектов в целях проверки достижения поставленных задач и совершенствования бизнес-процессов электросетевых организаций.
По инвестиционным проектам, не являющимся проектами создания электросетевой инфраструктуры, во всех случаях будет рассматриваться возможность использования услуг сторонних компаний по предоставлению доступа к аналогичной по функциональным параметрам, надежности и качеству инфраструктуре и услугам при наличии рыночных предложений на подобного типа услуги (услуги связи, аренда офисов, складов, транспорта и др.) .
Оптимизация проектных решений
Определение минимальных технических решений позволит значительно уменьшить затраты на строительство. Для снижения затрат на проектирование и повышения прозрачности выполняемого объема работ предусматривается разработка типовых технических решений и укрупненных расценок.
Планируется также оптимизация механизмов выбора, формирования и предоставления земельных участков для строительства энергообъектов при взаимодействии государственных органов, в том числе надзорных и правоохранительных органов, в решении указанных проблем.
Повышение качества управления проектами
В целях повышения качества управления проектами предполагается проведение таких мероприятий, как переход к полноценному проектному управлению и повышение уровня консолидации закупок по видам материалов и услуг, что позволит поставщикам и подрядчикам планировать свои мощности и инвестировать в свою базу. Для этого необходимо:
внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты;
проведение систематического сравнительного анализа показателей надежности и затрат по инвестиционным проектам;
внедрение системы анализа, позволяющей оценить динамику цен по видам и категориям закупок;
внедрение системы установления ключевых показателей эффективности и контроля за их выполнением;
внедрение обязательной отчетности по проектам в целях сокращения их удельной стоимости при соблюдении технических параметров (исходя из общих затрат на оборудование в течение срока его эксплуатации, а не одномоментной закупки, а также с учетом выполнения сроков поставок и размеров снижения объемов оборотного капитала) ;
анализ эффективности работы электросетевых организаций и подрядчиков.
4. Тарифы, обеспечивающие приемлемый уровень затрат на электрическую энергию для российской экономики, а также инвестиционную привлекательность
Приемлемый уровень затрат на электрическую энергию для российской экономики
Доля затрат электросетевого комплекса в конечной цене на электрическую энергию составляет около 40 процентов (34 процента за 2012 год без потерь) , что аналогично соответствующему показателю доли отрасли в крупных развитых странах. При регулировании электросетевого комплекса предусматривается обеспечение неувеличения сложившейся доли затрат электросетевого комплекса в конечной цене на электрическую энергию для потребителей на период до 2030 года. При этом существенно повысится надежность, качество и доступность услуг электросетевого комплекса.
Кроме того, темп роста сетевого тарифа не будет превышать темп роста, определенный в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.
Система регулирования
В системе тарифного регулирования за последние годы удалось успешно реализовать внедрение новых методов регулирования, прежде всего регулирование методом доходности инвестированного капитала. На фоне недоинвестирования отрасли в предыдущие годы потребность в значительных вложениях в инфраструктуру привела в 2010 году к скачкообразному росту тарифов. Если сегодня все запланированные инвестиции в электрические сети отразить в методе доходности инвестированного капитала, не сдерживая при этом рост тарифов на государственном уровне, то уже в 2015 году цена электроэнергии для промышленности в Российской Федерации превысит европейский уровень. Стоимость электроэнергии для конечных потребителей приближается к стоимости перехода на собственную генерацию, что создает угрозу ухода потребителей от единой сети и в перспективе - угрозу распада Единой энергетической системы России. В этих условиях дальнейшее повышение тарифа ограничено необходимостью сохранения социальной стабильности и приемлемости тарифа для потребителя. Для достижения указанных целей система регулирования цен в электросетевом комплексе будет переориентирована на приоритеты снижения операционных издержек и потерь, а также на повышение эффективности всех этапов инвестиционного процесса.
В целях установления долгосрочных и стабильных параметров регулирования отрасли приняты меры по введению системы регулирования на основе метода доходности инвестированного капитала, что способствует привлечению заемных средств в отрасль, а также приняты нормативные документы о долгосрочности тарифов. Дополнительно предполагается реализовать меры по обеспечению гарантированности возврата займов в будущем, то есть по обеспечению стабильного и прозрачного регулирования тарифов, направленного на прибыльность отрасли в долгосрочной перспективе. Кроме того, в целях снижения тарифной нагрузки на потребителя предусматривается принятие решения о возможности финансирования отдельных важнейших инвестиционных проектов с использованием бюджетных средств.
Для реализации отдельных крупных инвестиционных проектов и в целях обеспечения гарантий организаций электросетевого комплекса планируется принятие решения о возможности применения метода заключения соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности (регуляторных договоров) . С этой целью будут внесены необходимые изменения в законодательство.
В систему тарифного регулирования также будет заложен механизм стимулирования повышения эффективности. С 2014 года планируется разработать и внедрить методику сравнительного анализа деятельности сетевых организаций, в том числе с использованием международных показателей. Регуляторный сравнительный анализ определит эталонный уровень эффективности операционной и инвестиционной деятельности по показателям надежности, затрат и потерь, а также создаст условия квазиконкуренции в монопольной отрасли. Сравнительный анализ также позволит выявить и снизить неоправданную внешними факторами вариативность тарифов по регионам. В долгосрочной перспективе, до 2030 года, будут реализованы меры по выравниванию сетевой составляющей тарифов в части операционных расходов и потерь в пределах федеральных округов и (или) зон обслуживания каждой из межрегиональных сетевых организаций.
Для организаций, уже перешедших на метод доходности инвестированного капитала, эталонные затраты на основании сравнительного анализа могут применяться в следующем долгосрочном периоде регулирования, для остальных организаций - с 2014 года. В части расходов на реализацию инвестиционных проектов сравнительный анализ будет проводиться уже в текущем периоде регулирования при утверждении инвестиционных программ субъектов электроэнергетики.
Для сравнительного анализа показателей открытого акционерного общества "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" будут использоваться показатели независимых операторов единой национальной (общероссийской) электрической сети в России, а также сопоставимых международных организаций.
Также планируется внедрить процедуру публичного рассмотрения тарифных заявок сетевых организаций.
Территориальные сетевые организации
Еще одной задачей, стоящей перед электросетевым комплексом, является сокращение степени разрозненности территориальных сетевых организаций и повышение контроля над ними.
В настоящее время на территории Российской Федерации зарегистрировано более 3000 территориальных сетевых организаций (в Германии - около 800, в Швеции, Италии, Австрии, Норвегии - около 150, в Финляндии и Дании - около 100, в Великобритании и Польше - по 18, в Нидерландах - 8) . Большое количество территориальных сетевых организаций усиливает риски в отношении работы электрической сети и предопределяет неоптимальное распределение ресурсов, связанных с ее эксплуатацией, поддержанием и развитием. Особенностью электросетевого комплекса является наличие нескольких территориальных сетевых организаций, включая межрегиональную распределительную сетевую компанию, на одной географической территории с применением "котлового" метода регулирования тарифов для всех сетевых организаций региона. Нарушается принцип единообразия технических решений: внутри зоны деятельности компаний, входящих в открытое акционерное общество "Российские сети", появляются анклавы со своей технической и эксплуатационной политикой. Зачастую происходит дублирование операционных издержек (например, на содержание ремонтного персонала и диспетчеризацию) и инвестиционных затрат (на строительство новых подстанций) . В то же время малые территориальные сетевые организации не обладают достаточным масштабом для самостоятельного разрешения чрезвычайных ситуаций.
Различие регулирования деятельности территориальных сетевых организаций и межрегиональных распределительных электросетевых организаций также оказывает дестабилизирующее воздействие на тарифную систему. Активное появление новых территориальных сетевых организаций сопровождается непропорционально быстрым наращиванием их совокупной выручки от оказания услуг по передаче электрической энергии. Выручка территориальных сетевых организаций с 2009 по 2011 год увеличилась на 68 процентов, при этом потребители не получили взамен адекватной отдачи.
Стратегия предусматривает применение следующих мер для решения указанной проблемы.
В 2013 - 2014 годах из "котлового" тарифа будут исключены