нижения количества чрезвычайных ситуаций, числа погибших в чрезвычайных ситуациях и ущерба от чрезвычайных ситуаций даже при увеличении финансирования для решения этих задач. Единственный путь сохранения динамики снижения риска чрезвычайных ситуаций на высоком уровне - повышение эффективности вложения финансовых средств.
Однако этот путь возможен лишь при четкой координации соответствующих мероприятий, постоянном их мониторинге и анализе эффективности финансовых затрат.
Действующие расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в указанной сфере сформированы за счет целевых программ и отдельных мероприятий регионального и муниципального уровней. Повышение их эффективности возможно лишь при координирующей роли федерального центра.
Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого метода могут стать:
разрозненные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижение их ответственности и появление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
распыление бюджетных средств, незначительное привлечение средств внебюджетных источников для решения проблем в сфере защиты населения и территорий от угроз природного и техногенного характера.
V. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы
Решение проблемы снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций может быть обеспечено применением сценарных условий двух вариантов.
Первый вариант - определяются основные цели Программы качественного и количественного характера, и для их достижения осуществляются отбор и обоснование комплекса мероприятий Программы и соответствующих объемов финансовых средств.
Второй вариант - определяются также основные цели Программы качественного и количественного характера, и для их достижения осуществляются отбор и обоснование мероприятий Программы, но при решении поставленной задачи существуют ограничения в виде реальных объемов финансовых средств, которые могут быть привлечены в реализацию Программы, и в выборе соответствующих показателей рисков чрезвычайных ситуаций. Исходя из этого выбирается комплекс мероприятий Программы, обеспечивающих наибольшие результаты в достижении основных целей.
Первый вариант имеет преимущество с точки зрения постановки обоснованных целей Программы с учетом множества факторов социально-экономического и стратегического характера, а также интересов граждан, общества и государства. При этом имеют место значительные риски как завышения, так и занижения объемов финансовых средств для реализации мероприятий Программы, а также риски, обусловленные экономическими возможностями федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
При втором варианте имеется определенность объемов ограниченных ресурсов и приемлемость показателей рисков чрезвычайных ситуаций для данного временного интервала, что часто является определяющим фактором при выборе сценария реализации Программы. В этом варианте решения проблемы имеются риски, связанные с достижением основных показателей Программы.
Оба варианта реализации Программы имеют риски, обусловленные отсутствием всех необходимых данных, обеспечивающих оценку результативности основных мероприятий Программы, их количественных характеристик и объемов финансовых средств.
Второй вариант реализации сценарных условий, когда имеются ограничения в виде реальных объемов финансовых средств, которые могут быть привлечены в Программу, и в выборе соответствующих показателей рисков чрезвычайных ситуаций, является более приемлемым в современных экономических условиях страны.
VI. Ориентировочные сроки и этапы решения проблемы программно-целевым методом
Программа предполагает достижение к 2016 году основных целей, сформулированных в настоящей Концепции, в части защиты населения и территорий от угроз природного и техногенного характера.
Заявленный срок реализации Программы является необходимым и достаточным для получения ощутимых, общественно значимых результатов реализации мероприятий Программы путем решения задач по созданию и развитию инфраструктуры безопасности жизнедеятельности населения и повышению уровня безопасности жизни.
Меньший срок реализации Программы не позволит в полной мере оценить полученный результат и эффективность принятых мер государственной поддержки для создания комфортной и безопасной жизни населения в регионах Российской Федерации.
Больший срок реализации Программы приведет к возрастанию неопределенности, и без того присутствующей благодаря специфике рассматриваемой сферы.
В рамках Программы предусмотрено выделение следующих логических этапов выполнения работ, упорядоченных по времени их реализации:
Предполагается, что Программа будет реализована в течение 5 лет в 2 этапа.
На первом этапе (2011 - 2012 годы) предусматривается:
продолжение работ, проводимых в период с 2006 по 2010 год в рамках Программы 2010 года по направлениям дальнейшего развития общероссийской системы информирования, существенно расширив ее функции, системы антикризисного управления с доведением ее возможностей до регионального и муниципального уровней с использованием ресурсов ГЛОНАСС, а также систем мониторинга чрезвычайных ситуаций, критически важных и потенциально опасных объектов, опасных грузов, федеральной системы сейсмологических наблюдений и системы предупреждения о цунами;
выполнение работ по созданию инфраструктуры системы обеспечения вызова оперативных служб с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
развитие сети станций приема космической информации;
проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, систематизация и дальнейшее развитие нормативно-технической и правовой базы снижения рисков чрезвычайных ситуаций, обследование территорий, на которых предполагается реализация крупных экономических и инфраструктурных проектов, анализ и разработка стратегий реализации мероприятий по созданию системы комплексной безопасности и повышению защищенности критически важных объектов и объектов инфраструктуры;
продолжение работ по развитию информационно-телекоммуникационной инфраструктуры системы управления рисками чрезвычайных ситуаций;
повышение уровня информационного обеспечения населения при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций и в чрезвычайных ситуациях;
реализация мероприятий по повышению защищенности критически важных объектов от факторов природной и техногенной опасности;
выполнение работ по созданию экспериментальной научной базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
разработка в полном объеме методических, экономических, организационных основ и механизмов реализации мероприятий Программы;
реализация существующих и разработка новых целевых программ в субъектах Российской Федерации, осуществление мероприятий, которые позволят повысить уровень безопасности населения и защищенности критически важных объектов и объектов инфраструктуры.
На втором этапе (2013 - 2015 годы) планируется завершить:
создание системы обеспечения комплексной безопасности жизнедеятельности населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;
создание (строительство) в Арктической зоне и на прилегающих к ней территориях центров, обеспечивающих создание в труднодоступных местах системы комплексной безопасности населения, критически важных объектов и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при реализации крупных экономических и инфраструктурных проектов;
создание инфраструктуры системы обеспечения вызова оперативных служб с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
создание информационно-телекоммуникационной инфраструктуры системы управления рисками чрезвычайных ситуаций;
создание системы мониторинга чрезвычайных ситуаций, критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов, федеральной системы сейсмологических наблюдений и системы предупреждения о цунами общероссийской системы информирования, системы антикризисного управления на территории страны;
создание экспериментальной научной базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
VII. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам на вариантной основе
Основными целями Программы являются снижение риска чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, сокращение количества погибших и пострадавших в чрезвычайных ситуациях и предотвращение экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций.
Основными задачами Программы являются:
совершенствование научно-методических основ и развитие механизмов координации управления с использованием технологий общероссийской системы информирования в сфере обеспечения комплексной безопасности населения, критически важных объектов и объектов инфраструктуры от угроз природного и техногенного характера;
развитие систем информационного обеспечения населения в местах массового пребывания людей;
создание системы мониторинга критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов;
развитие инфраструктуры единой системы с учетом создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб с использованием ресурсов ГЛОНАСС и с учетом возложения на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий функции по руководству деятельностью военизированных горноспасательных частей;
завершение работ по созданию инновационной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры на межрегиональном и региональном уровнях системы государственного управления и экстренного реагирования в чрезвычайных и кризисных ситуациях;
разработка мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, связанных с теплоснабжением населения;
развитие технологий спасения пострадавших в чрезвычайных ситуациях на акваториях и в труднодоступных местах проживания, отдыха и работы населения с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
развитие и совершенствование научных основ анализа опасных природных явлений с учетом изменения климата и комплексных систем их мониторинга;
совершенствование научно-методических основ, методов и средств формирования культуры безопасности жизнедеятельности, системы подготовки должностных лиц и населения на основе современных информационных технологий.
Состав системы показателей Программы является логическим развитием системы показателей Программы 2010 года и определяется в соответствии с целями Программы, а их численные значения - в зависимости от необходимых объемов финансовых средств, определяемых с учетом реальных возможностей бюджетов различных уровней.
Эффективность Программы предлагается оценивать по 3 группам показателей.
К первой группе показателей относится снижение ущерба от чрезвычайных ситуаций (по отношению к показателям 2010 года) , в том числе:
снижение количества гибели людей;
снижение количества пострадавшего населения;
увеличение предотвращенного экономического ущерба.
Ко второй группе показателей относится повышение эффективности информационного обеспечения системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, а также населения в местах массового пребывания (по отношению к показателям 2010 года) , в том числе:
повышение полноты охвата системами мониторинга;
повышение достоверности прогноза;
повышение полноты информационного обеспечения населения в местах массового пребывания при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций и в чрезвычайных ситуациях;
повышение полноты мониторинга состояния объектов теплоснабжения населения.
К третьей группе показателей относится соотношение уровня затрат на мероприятия по снижению рисков чрезвычайных ситуаций к предотвращенному ущербу.
Первая группа показателей Программы определяется на основании официальных статистических данных и методики расчета предотвращенного ущерба. Вторая группа показателей ежеквартально готовится Всероссийским центром мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на основании докладов территориальных органов этого Министерства в соответствии с утвержденными формами отчетности. Третий показатель рассчитывается расчетным путем на основании соотношения между средствами, выделяемыми на предупреждение чрезвычайных ситуаций, и величиной предотвращенного ущерба от чрезвычайных ситуаций.
В качестве базового года предлагается выбрать 2010 год. Количественными и качественными значениями показателей этого года по 3 группам являются:
количество погибших людей - 8258 человек;
количество пострадавшего населения - 39875 человек;
предотвращенный экономический ущерб - 83, 39 млрд. рублей;
полнота охвата системами мониторинга - 76 процентов;
достоверность прогноза - 73 процента;
полнота информационного обеспечения населения в местах массового пребывания при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций и в чрезвычайных ситуациях - 42 процента;
полнота мониторинга состояния объектов теплоснабжения населения - 5 процентов;
соотношение уровня затрат на мероприятия по снижению рисков чрезвычайных ситуаций к предотвращенному ущербу - 9 процентов.
Показатели эффективности реализации Программы представлены в приложении № 1.
VIII. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы в целом и отдельных ее направлений на вариантной основе
Реализация Программы предусматривает использование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Объемы финансирования Программы за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации оценивались по результатам реализации ряда опытных проектов, которые предшествовали мероприятиям, предполагаемым к реализации в Программе, по проведенной в течение 2009 года работе по подготовке соответствующих перспективных проектов для включения в Программу и согласованию с предполагаемыми государственными заказчиками и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с учетом экспертных заключений.
В первом варианте требуемый объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и иных источников составляет 77640, 6 млн. рублей. Во втором варианте предлагаемый объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и иных источников составляет 34625, 443 млн. рублей.
Мероприятия Программы формируются по следующим 5 направлениям:
создание системы обеспечения комплексной безопасности жизнедеятельности населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, в том числе с использованием технологий общероссийской системы информирования;
разработка и реализация системы мер по защищенности территорий, населения и объектов при реализации экономических и инфраструктурных проектов;
развитие инновационной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры системы управления рисками чрезвычайных ситуаций с учетом создания системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб и ресурсов ГЛОНАСС;
создание и внедрение современных технологий защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
разработка и реализация системы мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций.
В рамках первого направления планируется:
внедрение в городах и на критически важных и потенциально опасных объектах инфраструктуры систем комплексной безопасности жизнедеятельности населения и территорий;
модернизация, системная интеграция и внедрение современных инновационных технических средств и технологий информирования и оповещения населения;
проведение практических мероприятий по внедрению в субъектах Российской Федерации системы комплексной безопасности жизнедеятельности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
развитие интегрированного в систему Национального центра сегмента системы комплексного мониторинга в части критически важных объектов транспортной инфраструктуры и перемещения опасных грузов;
научно-методическое и экономическое обоснование создания системы комплексной безопасности жизнедеятельности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В рамках второго направления планируется:
создание инфраструктуры системы обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в труднодоступных местах, в шахтах и тоннелях, включающее строительство 10 специализированных аварийно-спасательных центров и центров мониторинга и ситуационного анализа угроз и рисков чрезвычайных ситуаций, расположенных в гг. Мурманск, Архангельск, Нарьян-Мар, Салехард, Дудинка, Тикси, Певек, Уэлен, Анадырь, Усть-Камчатск и предназначенных для предупреждения и реагирования на чрезвычайные ситуации, в том числе с использованием ресурсов ГЛОНАСС;
проведение организационно-технических мероприятий по внедрению технологий комплексного мониторинга состояния защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера при реализации экономических и инфраструктурных проектов;
строительство и реконструкция объектов инфраструктуры системы обеспечения безопасности на водных объектах и объектов инфраструктуры обеспечения безопасности Северо-Кавказского федерального округа;
создание инфраструктуры по оказанию медицинской помощи работникам аварийно-спасательных формирований;
разработка методик воздействия факторов чрезвычайных ситуаций на психофизическое состояние населения и спасателей, разработка методов и принципов реабилитации пострадавшего при чрезвычайных ситуациях населения и спасателей;
развитие инфраструктуры и технического оснащения военизированных горноспасательных частей;
создание инфраструктуры системы учебно-тренировочных моделирующих комплексов для отработки навыков ведения аварийно-спасательных работ и подготовки спасателей военизированных горноспасательных частей по действиям в особо сложных условиях;
строительство первоочередных объектов Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и развитие инфраструктуры системы обеспечения безопасности на водных объектах с высоким риском чрезвычайных ситуаций в местах проведения массовых мероприятий;
разработка технологий комплексного мониторинга районов чрезвычайных ситуаций и поиска пострадавших при чрезвычайных ситуациях в труднодоступных местах и акваториях;
мониторинг состояния подводных потенциально опасных объектов во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации;
создание спасательных комплексов для организации и обеспечения спасательных работ в условиях бездорожья, в том числе в горной местности и Арктическом регионе;
проведение специализированных обследований в районах Арктического региона в целях экспериментальной отработки создаваемых и применяемых спасательных технологий.
В рамках третьего направления планируется:
развитие системы межрегиональных центров управления в кризисных ситуациях (модернизация центров в 6 федеральных округах и создание нового центра в Северо-Кавказском федеральном округе) и региональных центров управления в кризисных ситуациях в субъектах Российской Федерации;
создание типовых проектов