<p>ности их деятельности, что будет
способствовать общему повышению результативности бюджетных
расходов.
В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и
принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует
прозрачная методология определения и корректировки (пересчета)
объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам
он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех
уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и
реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на
аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется
и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях
среднесрочного финансового плана и бюджета.
Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств в
бюджетном процессе предлагается различать обязательства,
вытекающие из нормативных правовых актов (публичные обязательства)
и из договоров (соглашений) , одной из сторон которых является
государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые
обязательства) . Если по гражданско-правовым обязательствам должны
быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты
бюджетных обязательств) , то для публичных обязательств
предполагается разработать и ввести бюджетные процедуры,
обеспечивающие безусловное их исполнение.
5. Совершенствование среднесрочного финансового планирования
Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в
последние десятилетия в большинстве развитых стран, является
переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в
рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее
одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров
среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа
изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений,
вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а
также корректировки или разработки бюджетных проектировок на
последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный
финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом
органов исполнительной власти либо утверждается законодательно,
получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.
Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является
составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год
вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового
документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность
государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных
ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по
четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в
соответствии с целями государственной политики и условиями их
достижения.
Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый
план формально соответствует этим принципам, однако на практике
его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным
сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом
это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного
процесса (недостаточная надежность макроэкономического
прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие
крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов
от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых
структурных реформ и т. д.) .
В то же время по мере преодоления этих ограничений (в том
числе в рамках комплексной реформы государственного управления и
бюджетного сектора) на первый план постепенно будут выходить
внутренние недостатки сложившейся практики разработки и
использования перспективного финансового плана - отсутствие четкой
методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки
устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами
среднесрочной государственной политики и условиями их реализации,
формирования предельных объемов расходов для администраторов
бюджетных средств на трехлетний период.
Для их устранения необходимо утверждение соответствующим
органом исполнительной власти порядка разработки перспективного
финансового плана, определяющего его формат (в том числе с
выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств) ,
процедуры пересмотра его параметров и использования их при
формировании проекта бюджета, выработке приоритетов и целей
государственной политики, планировании результатов бюджетной
политики и т. д.
В целях повышения роли перспективного финансового плана в
бюджетном процессе на федеральном уровне предлагается утверждать
порядок его разработки постановлением Правительства Российской
Федерации. При этом в силу высокой неопределенности условий
среднесрочного прогнозирования в первое время не должны вводиться
какие-либо ограничения на изменение в следующем бюджетном цикле
ранее утвержденных параметров. В то же время в целях постепенного
повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов следует
ввести требование о предоставлении ежегодно параметров
перспективного плана в действующих и сопоставимых условиях, а
также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей.
При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные
результаты основополагающее значение имеет включение в
перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед
распределения ассигнований между субъектами бюджетного
планирования на трехлетний период. Это удлиняет период
планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации
бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов
результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки
деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество
проекта бюджета. В целях повышения надежности этого распределения
оно может осуществляться только в отношении ассигнований на
выполнение действующих на момент утверждения перспективного
финансового плана обязательств, с использованием в основном
относительных (в процентах к общему объему бюджета действующих
обязательств) показателей.
Кроме того, следует более четко определить методологию увязки
среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными
макроэкономическими условиями, выбора базового (основного)
варианта макроэкономического прогноза, используемого для
бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых
доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе
зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового
законодательства.
После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного
планирования может быть поставлена задача утверждения
перспективного финансового плана законом (т. е. придания ему
статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих
вариантов:
а) утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и
третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной
финансовый год;
б) утверждение перспективного финансового плана отдельным
законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью
отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от
среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон) .
Оба варианта обеспечивают реализацию всех преимуществ
многолетнего бюджетирования. Основным преимуществом первого
варианта является его соответствие сложившейся процедуре
составления и рассмотрения бюджетов, однако в этом случае
разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным
планированием окажется недостаточно четким, что не позволит
существенно упростить процедуру принятия ежегодного бюджета. Во
втором варианте появляется возможность раздельной и, как
следствие, более качественной и менее длительной проработки
среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования, в то же
время могут возникнуть трудности в их увязке друг с другом.
6. Совершенствование программно-целевых методов
бюджетного планирования
Основное направление реформирования бюджетного процесса -
переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного
планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между
распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми
результатами их использования в соответствии с установленными
приоритетами государственной политики.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного
планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным
позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное
планирование исходит из необходимости направления бюджетных
ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило,
количественно измеримых результатов деятельности администраторов
бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за
достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением
качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и
финансового менеджмента.
Расширение сферы применения и повышение качества
программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается
осуществить путем:
предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования
докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
совершенствования методологии разработки и реализации
федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
использования в бюджетном процессе ведомственных целевых
программ;
распределения части бюджета принимаемых обязательств на
конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых
к принятию бюджетных программ;
расширения полномочий администраторов бюджетных программ в
процессе исполнения бюджета.
Впервые представленные при формировании проекта федерального
бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств
федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях)
деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных
органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки
отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.
Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства
Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном
процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.
Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного
планирования в Правительство Российской Федерации, а также в
Министерство финансов Российской Федерации и Министерство
экономического развития и торговли Российской Федерации, должны
содержать:
основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их
увязку с приоритетами государственной политики;
расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности
и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют
соответствующие субъекты бюджетного планирования;
достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную
перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также
ориентированные на их достижение бюджетные программы;
распределение бюджетных расходов по целям, задачам и
программам в отчетном и планируемом периоде;
оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер
по ее повышению.
Представление аналогичных докладов следует ввести в практику
на региональном и местном уровнях.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование
на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых
программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы.
Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более
эффективному использованию преимуществ федеральных целевых
программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и
реализации не полностью соответствуют требованиям
программно-целевого метода планирования.
Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых
программ сформулированы аморфно, без четких критериев и
индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных
целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к
компетенции федеральных органов государственной власти,
отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе
увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение
жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых
ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся
ресурсам) , административная ответственность за реализацию той или
иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими
федеральными органами исполнительной власти.
В результате средства, выделяемые на большинство федеральных
целевых программ, с одной стороны, фактически являются
разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых
федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с
другой - объем этих средств практически постоянно подвергается
изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и
результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.
Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений
в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации,
регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации
федеральных целевых программ, а также совершенствования
соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами
исполнительной власти.
Количество федеральных целевых программ должно быть
существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по
пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в
оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых
программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные
программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть
сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных,
научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на
решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов
государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для
реализации действующих программ, должен быть достаточен для
достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной
их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных
ресурсов) , а сокращение или прекращение выделения ассигнований
должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с
четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых
программ.
В то же время федеральные целевые программы не должны
рассматриваться в качестве единственно возможной формы
программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной
мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время
по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и
целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных
целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет
преобразования в соответствии с установленными Правительством
Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов,
формируемых федеральными органами исполнительной власти, в
ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые
результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т. д.
Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые
программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по
принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию
и статусу бюджетных целевых программ.
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым
программам, являются:
четкая формулировка цели программы, соответствующей
приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам
ответственности федеральных органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых
результатов реализации программы, включая как непосредственные
результаты (предоставление услуг определенного качества и объема) ,
так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их
получателей) ;
наличие системы показателей для измерения результатов
реализации программы (индикаторов экономической и социальной
эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей,
необходимых и достаточных для предварительной (на этапе
подготовки) , текущей (на этапе реализации) и завершающей (после
завершения программы или ее этапа) оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и
результатов программы, оценки внешних условий и рисков для
реализации программы;
определение системы управления реализацией программы,
разграничения полномочий и ответственности различных единиц
управления.
Основными различиями между федеральными и ведомственными
целевыми программами должны быть:
уровень утверждения (федеральная целевая программа
утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная
целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного
планирования) ;
межотраслевой (федеральная целевая программа) или
внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;
содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная
целевая программа должна включать крупные по объему и требующие
длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и
(или) структурные проекты, ведомственная целевая программа -
объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее
крупных проектов) ;
принцип планирования расходов (для федеральных целевых
программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию
программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для
ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения
средств на реализацию программы по решению соответствующего
субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему
бюджетных средств) .
С точки зрения организации бюджетного процесса именно
ведомственные целевые программы как основная форма реализации
программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных
преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к
функциональной и ведомственной классификации и, как следствие,
упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение
ответственности за достижение результатов и полномочий по
реализации программы у одного администратора, возможность ее
преобразования в случае соответствия определенным критериям в
федеральную целевую программу (подпрограмму) .
Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить
нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию
федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного
подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание
ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного
планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента
экономической политики.
При распределении на конкурсной основе средств бюджета
принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами
следует применять следующие принципы:
распределение основной части средств бюджета принимаемых</p>
Документы
Поиск по документам
20 февраля, четверг
Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2025 г. № 181
О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294
Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2025 г. № 185
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 4 августа 2020 г. № 1171
Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2025 г. № 186
О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2019 г. № 1428
19 февраля, среда
Постановление Правительства Российской Федерации от 19.02.2025 г. № 179
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2019 г. № 1080
Постановление Правительства Российской Федерации от 19.02.2025 г. № 180
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 121
Постановление Правительства Российской Федерации от 19.02.2025 г. № 178
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2024 г. № 1089
18 февраля, вторник
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.02.2025 г. № 174
О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.02.2025 г. № 176
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 г. № 445
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.02.2025 г. № 177
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2020 г. № 1148
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.02.2025 г. № 175
О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.02.2025 г. № 172
О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2021 г. № 1213
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.02.2025 г. № 173
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2023 г. № 1931
17 февраля, понедельник
Постановление Правительства Российской Федерации от 17.02.2025 г. № 171
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2023 г. № 1780
Постановление Правительства Российской Федерации от 17.02.2025 г. № 170
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 2024 г. № 287
15 февраля, суббота
Постановление Правительства Российской Федерации от 15.02.2025 г. № 166
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2017 г. № 874
Постановление Правительства Российской Федерации от 15.02.2025 г. № 169
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 марта 2019 г. № 264
Постановление Правительства Российской Федерации от 15.02.2025 г. № 167
О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации
Постановление Правительства Российской Федерации от 15.02.2025 г. № 168
О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 1532