О мерах по повышению результативности бюджетных расходов
<p>ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
от 22 мая 2004 г. N 249
г. Москва
Утратилo силу - Постановление
Правительства Российской Федерации
от 03.04.2015 г. N 320
О мерах по повышению результативности бюджетных расходов
(В редакции постановлений Правительства Российской Федерации
от 23.12.2004 г. N 838; от 06.04.2011 г. N 252)
В целях повышения результативности бюджетных расходов
Правительство Российской Федерации п о с т а н о в л я е т:
1. Одобрить прилагаемую Концепцию реформирования бюджетного
процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.
Министерству финансов Российской Федерации, другим
федеральным органам исполнительной власти руководствоваться
положениями указанной Концепции при формировании и организации
исполнения федерального бюджета, а также при подготовке проектов
федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органам местного самоуправления разработать
и реализовать меры по повышению результативности расходов
соответствующих бюджетов согласно основным положениям указанной
Концепции.
2. Утвердить прилагаемые:
Положение о докладах о результатах и основных направлениях
деятельности федерального органа исполнительной власти; (В редакции
Постановления Правительства Российской Федерации
от 06.04.2011 г. N 252)
план мероприятий по реализации Концепции реформирования
бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.
Председатель Правительства
Российской Федерации М.Фрадков
__________________________
ОДОБРЕНА
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 22 мая 2004 г.
N 249
К О Н Ц Е П Ц И Я
реформирования бюджетного процесса
в Российской Федерации в 2004-2006 годах
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской
Федерации в 2004-2006 годах (далее - Концепция) , разработанная во
исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и
программ социально-экономического развития Российской Федерации, с
учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов
реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации,
направлена на повышение результативности бюджетных расходов и
оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях
бюджетной системы Российской Федерации.
1. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса
В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской
Федерации были проведены крупные структурные реформы.
В основном была решена задача обеспечения финансовой и
макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший
в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил
основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены
элементы среднесрочного финансового планирования с распределением
ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений.
Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения
федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации.
В то же время, несмотря на определенные успехи в области
реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время
отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы
среднесрочного планирования и обеспечения результативности
бюджетных расходов, что проявляется в:
а) разработке среднесрочного финансового плана для каждого
бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных
расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований,
выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям
бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств) ;
б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки
(индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой
формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и
отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых
направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами
государственной политики;
в) отсутствии четких формулировок целей и конечных
результатов использования бюджетных средств, а также критериев
оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
г) формальном характере применяемых методов
программно-целевого планирования (в том числе разработки и
реализации федеральных целевых программ) ;
д) ограниченности полномочий и, следовательно,
ответственности администраторов бюджетных средств при формировании
и исполнении бюджета;
е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых
расходов плановым показателям при отсутствии процедур и
методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга)
обоснованности планирования и результатов использования бюджетных
средств;
ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы
за администраторами соответствующих платежей;
з) отсутствии системы оценки финансового результата
деятельности органов власти разных уровней и закрепления за
определенными органами государственной власти и органами местного
самоуправления активов и обязательств соответственно Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального
образования;
и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта
бюджета законодательными (представительными) органами власти,
ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов
бюджетной политики и их реализации;
к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе
между законодательными (представительными) и исполнительными
органами власти и т. д.
Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного
процесса существенно ограничивают возможности и институциональные
стимулы повышения эффективности управления государственными
(муниципальными) финансами и переориентации деятельности
администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им
ассигнований на достижение конечных общественно значимых и
измеримых результатов.
В настоящее время складываются благоприятные условия для
ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 году
Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение
устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям
внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период
до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской
Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, заложены основы
принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей
четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов
власти разных уровней, а также сокращение обязательств,
установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без
учета возможностей по их выполнению (далее - "необеспеченные
мандаты") . В соответствии с одобренными Правительством Российской
Федерации принципами начата подготовка к проведению
реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.
2. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса
Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования
бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для
максимально эффективного управления государственными
(муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами
государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного
процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами) " на
"управление результатами" путем повышения ответственности и
расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и
администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных
ориентиров.
В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном
формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной
разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской
Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой
подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение
бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты
бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом
сводится главным образом к контролю соответствия фактических и
плановых показателей.
В рамках концепции "управления результатами" бюджет
формируется исходя из целей и планируемых результатов
государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую
привязку к функциям (услугам, видам деятельности) , при их
планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных
результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется
самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных
средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты
ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного
финансового плана, формируется общая сумма ассигнований
(глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ,
детализация направлений использования которых осуществляется
администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для
оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования,
помещений и т. д.) , приоритет отдается внутреннему контролю,
ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.
Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и
результатов деятельности, оценка деятельности администраторов
бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать
широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования,
ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового
планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между
администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими
бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от
достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в
соответствии со среднесрочными приоритетами
социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на
долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности
бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему
бюджетному планированию с установлением четких правил изменения
объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости
объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных
средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке
расходных обязательств в зависимости от степени их
предопределенности и правил планирования ассигнований на их
выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна
быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и
оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых
позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с
существенным расширением полномочий органов исполнительной власти
при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса
предлагается осуществить по следующим направлениям:
а) реформирование бюджетной классификации Российской
Федерации и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения
программно-целевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривается приближение
бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям
международных стандартов с учетом изменений структуры и функций
федеральных органов исполнительной власти в рамках
административной реформы, а также введение интегрированного с
бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета,
основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по
функциям и программам.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение
надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов,
доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых
бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое - основное - направление предполагает формирование
и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности
бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и
финансирования расходов к бюджетному планированию,
ориентированному на достижение конечных общественно значимых и
измеримых результатов.
Пятое направление предполагает совершенствование процедур
составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и
условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного
на результаты.
Как показывает международный опыт, для перехода к новой
системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой
сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей
системы государственного управления. Форсированное ее внедрение
может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению
подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств,
росту управленческих расходов, неоправданному усложнению
бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой
системой методы и процедуры требуют практической отработки.
Исходя из этого, при формировании проектов федерального
бюджета на 2005 и 2006 год предлагается провести эксперимент по
внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на
результаты, не требующий внесения изменений в действующее
бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента
предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального
бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной
основе между федеральными органами исполнительной власти и
реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки
представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и
основных направлениях деятельности, а также иные материалы,
позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество
управления бюджетными средствами. Первоначально объем
ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может
составлять до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления
опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития
системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества
управления бюджетными средствами его доля в общем объеме
федерального бюджета может возрастать.
Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и
направления реформирования бюджетного процесса относятся к
бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
На федеральном уровне реализацию Концепции планируется
осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской
Федерации, основной позицией которого является разработка проекта
федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской
Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса.
Предполагается, что указанный федеральный закон вступит в силу с
1 января 2006 г., создав правовую основу для новой системы
организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с
формирования бюджетов на 2007 год.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации
и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить
собственные планы по реализации Концепции. В целях поддержки и
распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт
функционирования с 2002 года созданного в составе федерального
бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается
расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной
основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в
рамках создаваемого с 2005 года фонда реформирования региональных
и муниципальных финансов.
3. Реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и
бюджетного учета
Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на
достижение конечных результатов является приведение структуры и
содержания бюджетной классификации Российской Федерации (далее -
бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с
целями и задачами осуществляемых реформ.
Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать
надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность
деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и
обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех
этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов
деятельности за прошедший период, подготовки и представления
проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до
составления соответствующей финансовой отчетности.
Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:
а) переориентацию бюджетов на достижение конечных
результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и
ответственности участников бюджетного процесса и администраторов
бюджетных средств;
б) приведение структуры функциональной классификации расходов
в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами
государственной власти (органами местного самоуправления) ;
в) согласование бюджетной классификации с международными
стандартами финансовой отчетности и статистики государственных
финансов.
Представляется целесообразным отказаться от практики
утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом.
Временные издержки, неизбежно сопутствующие законодательной
процедуре, существенно ограничивают возможности оперативного
уточнения в случае необходимости отдельных позиций бюджетной
классификации и затягивают процесс осуществления реформ. Более
предпочтительным является подход, применяемый большинством стран
международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь
основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды
экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел)
бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации
определяется органами власти соответствующего уровня при принятии
закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую
самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти
при составлении проекта бюджета в рамках законодательно
установленных единых принципов бюджетной классификации.
До внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс
Российской Федерации ряд задач по совершенствованию бюджетной
классификации может быть решен путем внесения изменений в
Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской
Федерации".
К таким задачам относятся:</p>