и отдельные способы утратили существенные различительные признаки, стали дублировать отдельные элементы иных способов. Количество нормативных предписаний, предъявляемых к таким способам, отсутствие баланса между общей и специальной частями Федерального закона о контрактной системе в этой части влекут противоречивую правоприменительную практику.
Остается актуальным вопрос исключения участия в закупках недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) . Решением данного вопроса может быть допуск к контракту только квалифицированных участников закупок, обладающих опытом исполнения контрактов.
Практика применения положений Федерального закона о контрактной системе в части единых порядка и сроков оплаты по контракту (не более 30 дней (15 дней - для субъектов малого предпринимательства) со дня приемки) выявила необходимость повышения их гибкости, в том числе в отношении закупок финансовых услуг, услуг страхования, а также при наличии в контракте условия о рассрочке оплаты при реализации долгосрочных контрактов.
Противоречивы результаты применения положений Федерального закона о контрактной системе, предусматривающих право обжалования закупки не только ее участником, но и другими организациями. Такое право, изначально направленное на повышение уровня общественного контроля, в ряде случаев стало предметом злоупотреблений, в том числе направленных на получение незаконной выгоды. Такие ситуации несут серьезные риски срыва закупки, поскольку право заключения контракта заказчиком на период рассмотрения жалобы контрольным органом приостанавливается, а в случае расторжения контракта заказчик вынужден проводить новую длительную процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) . Особенно критичной эта проблема становится в период завершения финансового года.
Существующий механизм обеспечения экономической ответственности участников закупки действует недостаточно эффективно. Запущенный в 2018 году новый порядок функционирования операторов электронных площадок, предусматривающий использование участниками закупок специальных счетов, открываемых участникам в банках, включенных в перечень банков, на специальные счета которых вносятся предназначенные для обеспечения заявок денежные средства участников открытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, электронного аукциона, а также денежные средства участников закрытых электронных процедур, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2018 г. № 1451-р, существенно расширил функции банков в контрактной системе.
Однако ответственность банков за неисполнение требований Федерального закона о контрактной системе не установлена, а вопросы, связанные с определением порядка использования специальных счетов для иных целей и возможности предъявления требований о списании денежных средств с таких счетов в рамках исполнения норм иного профильного законодательства (например, законодательства об исполнительном производстве) , не урегулированы.
Не в полной мере реализованы функции единой информационной системы в сфере закупок как единого центра размещения информации о закупках и инструмента управления закупками, что связано с:
отсутствием нормативно установленных единых требований к порядку формирования и размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, предусмотренных Федеральным законом о контрактной системе, вследствие чего невозможно обеспечить автоматизированный анализ и контроль;
необходимостью в условиях введенных рядом стран экономических секторальных санкций обеспечения дополнительных мер по защите информации относительно участия в отдельных закупках для государственных (муниципальных) нужд субъектов предпринимательской деятельности при сохранении возможности автоматизированного контроля в отношении таких закупок;
отсутствием утвержденных типовых контрактов и типовых условий контрактов в отношении большинства предметов закупок, а также автоматической привязки в единой информационной системе в сфере закупок утвержденного типового контракта к соответствующему предмету закупки при размещении информации о закупке заказчиком.
Вне сферы регулирования, анализа и контроля остаются закупки малого объема, составляющие до 10 процентов общего объема бюджетных расходов на закупки для государственных (муниципальных) нужд. При всех преимуществах действующего порядка осуществления закупок малого объема, обеспечивающих заказчику гибкость и оперативность обеспечения его потребностей, такой порядок не дает поставщикам (подрядчикам, исполнителям) , в том числе являющимся субъектами малого предпринимательства, возможности предложить товары, работы, услуги такого же или лучшего качества по более низкой цене и гарантировать при этом защиту своих интересов как в случае с проведением конкурентной закупки.
Таким образом, несмотря на реализованные в 2013 - 2018 годах меры, в целом возможности контрактной системы реализованы далеко не полностью, что приводит к снижению эффективности и прозрачности закупок, ограничению конкуренции, завышению цен на закупаемые товары, работы, услуги, а также коррупционным проявлениям.
Для решения этих проблем необходимы взаимосвязанные действия по следующим основным направлениям:
совершенствование механизма планирования закупок;
оптимизация процедур закупок;
повышение взаимной ответственности заказчиков и исполнителей контрактов;
расширение практики применения предусмотренных законодательством механизмов банковского и казначейского сопровождения;
оптимизация полномочий контрольных органов в сфере закупок;
развитие функциональных возможностей государственной информационной системы "Независимый регистратор";
развитие функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок;
обеспечение открытости закупок;
повышение эффективности противодействия коррупции в сфере закупок;
внесение системных изменений в Федеральный закон о контрактной системе и (или) нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации в целях реализации предложенных мер.
Совершенствование механизма планирования закупок предусматривает в том числе:
интеграцию планирования закупочной деятельности с бюджетным планированием за счет увязки планируемых закупок (в укрупненном виде) , особенно выходящих за сроки действия лимитов бюджетных обязательств, с основными мероприятиями (ведомственными целевыми программами, проектами) в составе государственных (муниципальных) программ;
объединение плана закупок и плана-графика закупок в единый электронный документ, предполагающий поэтапную (с момента доведения лимитов бюджетных обязательств до начала определения поставщика) детализацию содержащейся в нем информации о планируемых закупках, с формированием полноценного описания объекта закупки, проекта контракта, обоснованной начальной (максимальной) ценой ("контрактное планирование") за 3 месяца до начала такой закупки;
повышение роли обоснований бюджетных ассигнований на осуществление закупок и их связи с параметрами самих закупок, в том числе за счет исключения повторного обоснования начальных (максимальных) цен контрактов по конкретным закупкам, а также создания системы сопоставления начальных (максимальных) цен контрактов с данными обоснований бюджетных ассигнований;
установление возможности начала процедур закупок, детализированных непосредственно в обоснованиях бюджетных ассигнований, до утверждения планов закупок (с заключением контрактов, предусматривающих начало их исполнения после доведения лимитов бюджетных обязательств) ;
завершение к 2020 году формирования не менее 28 разделов каталога товаров, работ, услуг, охватывающего основную часть закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, при введении функционирования основной части каталога с 2019 года;
обеспечение интеграции каталога с иными информационными системами, включая государственную информационную систему промышленности и единый структурированный справочник-классификатор лекарственных препаратов;
обеспечение на основе применения каталога товаров, работ, услуг возможности формирования и использования участниками контрактной системы информации о референтных ценах закупок, а также установление случаев поэтапного введения запретов на закупки товаров, работ, услуг с превышением определенного уровня цен и (или) характеристик, предусмотренных правилами нормирования;
обеспечение возможности строительства объектов с использованием экономически эффективной проектной документации повторного применения и формированием на ее основе начальной (максимальной) цены контракта;
совершенствование нормирования в сфере закупок, включая:
установление единого перечня товаров, работ, услуг, подлежащих обязательному нормированию, с возможностью расширения такого перечня по решениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
унификацию правил нормирования, установление единого порядка принятия актов о нормировании, универсального набора параметров, подлежащих нормированию (характеристики, цена, объем) , случаев обязательного нормирования предельной цены;
осуществление нормирования на основании каталога товаров, работ, услуг.
Оптимизация процедур закупок предусматривает в том числе:
оптимизацию форм закупок, в том числе исключение запроса предложений, запроса предложений в электронной форме, объединение конкурса с ограниченным участием с открытым конкурсом, исключение двухэтапного конкурса в качестве отдельного способа закупки за счет объединения его с открытым конкурсом при сохранении возможности обсуждения объекта закупки до размещения извещения о такой закупке;
установление возможности осуществления закупки по цене единицы товара, работы, услуги независимо от объекта закупки в случае невозможности определения заказчиком фиксированного объема закупаемых товаров, работ, услуг, имея в виду наличие каталога товаров, работ, услуг;
установление положений об указании в заявке на участие в закупке работ по строительству только согласия на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с проектной документацией;
установление в отношении денежных средств, находящихся на специальных счетах, запрета на совершение операций, не связанных с закупкой, и списание указанных средств по основаниям, не связанным с участием в закупках;
введение универсальной стоимостной предквалификации, предусматривающей допуск к закупкам стоимостью свыше определенного объема только участников, имеющих успешный опыт исполнения любого контракта (договора) независимо от предмета закупки в объеме не менее 20 процентов от начальной (максимальной) цены контракта;
предоставление права подачи жалоб при осуществлении закупок исключительно в целях защиты прав и законных интересов подателя жалобы либо в целях защиты интересов неопределенного круга лиц со стороны профессионального сообщества (с сохранением возможности иных лиц направлять обращения о проведении внеплановой проверки) ;
определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на основе принципов "электронного магазина" с предварительным размещением участниками закупок заявок-оферт и возможностью оперативного выбора между ними предложения с минимальными ценами (как в отношении нынешних закупок малого объема, так и более крупных закупок в пределах нормативно установленной стоимости с возможностью поиска и анализа соответствующих предложений, а также фиксации цен закупок в соответствии с позициями каталога товаров, работ, услуг) ;
расширение практики централизации закупок, включая централизацию процедур закупок заказчиков различных публично-правовых образований;
нормативное закрепление правил подготовки актов (решений) Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков с учетом обязательного наличия при подготовке таких актов (решений) детального обоснования цены контракта и безусловного введения для таких контрактов казначейского сопровождения расчетов;
заключение контрактов с единственным поставщиком по результатам несостоявшихся процедур в случае превышения нормативно установленного объема только с согласия Федеральной антимонопольной службы и с казначейским сопровождением указанных контрактов (с указанием на это в закупочной документации) .
Повышение взаимной ответственности заказчиков и исполнителей контрактов предполагает:
наделение Министерства финансов Российской Федерации (наряду с отраслевыми ведомствами) полномочиями по разработке и утверждению типовых контрактов и типовых условий контрактов, содержащих исчерпывающий перечень взаимных обязательств заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и основанных на лучшей отраслевой и региональной практике;
наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по дифференциации сроков оплаты по контрактам;
утверждение единых форм банковской гарантии и акта сдачи-приемки поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, предусмотрев при казначейском сопровождении обязательность формирования и подписания указанных документов в единой информационной системе в сфере закупок;
ограничение случаев авансирования государственных, (муниципальных) контрактов и расширение случаев казначейского сопровождения предоставляемых авансов;
наделение заказчика в случае расторжения контракта с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) правом заключения контракта с другим участником закупки по результатам проведения конкурентного отбора без повторного проведения закупки;
установление случаев заключения контракта с участником, сведения о котором включены в реестр недобросовестных поставщиков, при которых применяются особые условия исполнения контракта, в том числе запрет авансирования.
Необходимо обеспечить расширение практики применения предусмотренных законодательством механизмов банковского и казначейского сопровождения, в том числе в случаях, когда условиями исполнения контракта предусмотрены авансовые платежи, а также при заключении контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) .
С целью оптимизации полномочий контрольных органов в сфере закупок необходимо:
сформировать вертикаль процедурного контроля, обеспечивающую единство правоприменительной практики и методологии реализации контрольных полномочий контрольных органов в сфере закупок;
установить актом Правительства Российской Федерации единый порядок осуществления контроля в сфере закупок, в рамках которого будет внедрен риск-ориентированный подход при организации контроля за закупками, и порядок оценки эффективности деятельности контрольных органов в сфере закупок, предусматривающий в том числе показатели такой оценки;
установить возможность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок, осуществлять полномочия органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления городского округа, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок;
установить необходимость передачи материалов в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, для возбуждения дел об административных правонарушениях в случаях их выявления соответствующими органами местного самоуправления;
исключить возможность дублирования контрольных функций различных контрольных органов в сфере закупок;
актуализировать и систематизировать составы административных правонарушений (в том числе в связи с переводом закупок в электронную форму) ;
включить банки в перечень субъектов контроля, а также установить меры административной ответственности за соблюдение ими требований законодательства Российской Федерации в сфере контрактной системы.
Планируется развитие функциональных возможностей государственной информационной системы "Независимый регистратор", которая должна обеспечивать мониторинг доступности (работоспособности) единой информационной системы в сфере закупок и электронной площадки, хранение информации о такой доступности (работоспособности) , фиксацию в режиме реального времени действий (бездействия) участников контрактной системы, а также хранение информации о действиях (бездействии) участников контрактной системы в единой информационной системе в сфере закупок и на электронной площадке, включая информацию об электронных документах, формируемых участниками контрактной системы.
Развитие функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок будет осуществляться за счет:
размещения в единой информационной системе в сфере закупок типовых контрактов в структурированном виде с последующим их обязательным использованием при осуществлении закупки (так называемый конструктор проекта контракта на основе типового контракта) ;
завершения к 2020 году установления единых требований к содержанию и порядку размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, формируемых при осуществлении закупки, в том числе предусматривающих:
единый порядок ввода информации в единой информационной системе в сфере закупок;
формирование всех документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе, в электронной форме в структурированном виде с возможностью автоматического использования информации, уже размещенной в единой информационной системе в сфере закупок;
автоматизацию формирования протоколов, составляемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) , на основе данных единой информационной системы в сфере закупок.
Развитие функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок с учетом предлагаемых решений позволит:
осуществлять оценку степени достижения целей закупок и их обоснованности;
проводить аудит в сфере закупок посредством проверки, анализа и оценки информации об осуществляемых расходах на закупку, о планируемых к заключению, заключенных и исполненных контрактах;
устанавливать причины выявленных отклонений и недостатков и формировать предложения по их устранению;
осуществлять мониторинг цен при осуществлении закупок товаров, работ, услуг.
Обеспечение открытости закупок наряду с внедрением электронных процедур, развитием функциональных возможностей государственной информационной системы "Независимый регистратор" и единой информационной системы в сфере закупок предполагает:
постоянное взаимодействие с общественными организациями, заказчиками и уполномоченными органами (в том числе субъектов Российской Федерации) ;
создание библиотеки лучших региональных и отраслевых практик закупок;
внедрение методик оценки качества организации закупок;
изменение порядка осуществления и формирования ежегодных аналитических отчетов о проведении мониторинга закупок;
создание при Министерстве финансов Российской Федерации совета по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о контрактной системе.
При постоянном расширении объема и качества информации о функционировании и развитии контрактной системы должны быть реализованы взвешенные меры по ограничению доступа к информации о закупках в отдельных сферах путем размещения информации в реестре контрактов в непубличной части единой информационной системы в сфере закупок с обязательным размещением в ней всех контрактов, в том числе при закупках малого объема, а также закупках для нужд обороны и безопасности государства, за исключением закупок товаров, работ, услуг, составляющих государственную тайну, с обеспечением доступа контрольных органов в сфере закупок к информации, включенной в такой реестр.
Повышение эффективности противодействия коррупции в сфере закупок, помимо обеспечения полноты, доступности и прозрачности информации о закупках, перевода их в электронную форму, планируется обеспечить:
установлением обязанности члена комиссии заказчика по осущест