тов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе ввиду отсутствия порядка принятия решений, позволяющих относить затраты, произведенные на этапе подготовительных (проектных) работ, на финансовый результат, в случае нецелесообразности дальнейшей реализации соответствующих мероприятий;
существует избыточная практика предоставления бюджетных инвестиций в уставные капиталы юридических лиц, которые в отличие от субсидий не могут предоставляться "под фактическую потребность", что в результате влечет образование остатков средств, предоставленных юридическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые временно не используются на цели их предоставления;
при предоставлении бюджетных инвестиций в уставные капиталы акционерных обществ в силу положений гражданского законодательства Российской Федерации невозможен возврат в бюджет средств, ранее предоставленных обществу, в случае возникновения экономии при достижении целей или нарушения условий, установленных при их предоставлении;
не формализована процедура принятия решений о предоставлении бюджетных инвестиций в уставные капиталы юридических лиц, не связанных с капитальными вложениями, что не позволяет осуществлять планирование бюджетных ассигнований на эти цели в объемах, реально необходимых в соответствующем финансовом году.
На решение проблемы завышения стоимости строительства и на сокращение объемов незавершенного строительства направлены мероприятия по введению в бюджетный процесс механизма обоснования инвестиций (двухэтапной процедуры принятия решений об осуществлении расходов бюджета на капитальное строительство) , в основу которого должно лечь формирование оптимальных проектных решений по объектам капитального строительства, определение их достоверной стоимости, а также в целом целесообразности осуществления бюджетных инвестиций.
Для минимизации практики предоставления взносов в уставные капиталы юридических лиц планируется расширить применение механизма предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений, в том числе в объекты инфраструктуры частной собственности, необходимые для реализации инвестиционных проектов. Условием предоставления таких субсидий должно являться использование на безвозмездной основе созданных объектов в общественных целях с сохранением бремени содержания указанных объектов за получателями субсидий.
Расширение практики предоставления субсидий взамен взносов в уставные капиталы позволит избежать образования остатков средств, предоставляемых из федерального бюджета, в том числе с применением механизма предоставления средств "под фактическую потребность".
Развитие современных технологий исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации неразрывно связано с развитием казначейского обслуживания и созданием системы казначейских платежей.
Основная цель проводимой работы - переход к функционированию единого казначейского счета.
Существующие процедуры кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации нуждаются в преобразованиях, основными целями которых являются:
исключение дублирования операций, осуществляемых на лицевых счетах и банковских счетах;
оперативное доведение денежных средств плательщика до получателя и предоставление им информации о совершенных операциях.
В этой связи необходимо:
внести изменения в законодательство Российской Федерации в части положений о казначейском обслуживании и системе казначейских платежей;
создать систему казначейских счетов, подлежащих открытию в Федеральном казначействе для осуществления и отражения операций с денежными средствами публично-правовых образований, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса;
открыть в Центральном банке Российской Федерации банковский счет (банковские счета) в валюте Российской Федерации (в кредитных организациях - в иностранной валюте) для осуществления и отражения операций на казначейских счетах, который составит (которые составят) единый казначейский счет в валюте Российской Федерации (в кредитных организациях - единый казначейский счет в иностранной валюте) .
Переход к функционированию единого казначейского счета позволит значительно сократить количество банковских счетов, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях, сократить сроки проведения операций, а также совершенствовать инструменты управления остатками средств на едином казначейском счете с целью повышения эффективности и финансовой результативности от размещения бюджетных средств. Это потребует создания механизма осуществления прямых перечислений между клиентами Федерального казначейства, а также клиентами финансовых органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации. Данный механизм будет являться основой для создания системы казначейских платежей, которая обеспечит:
перечисление денежных средств между участниками системы казначейских платежей без осуществления перевода денежных средств по банковским счетам;
перечисление денежных средств на основании оптимизированных по составу и структуре форм и форматов распоряжений о перечислении денежных средств;
моментальное доведение информации об исполнении распоряжения до участников системы казначейских платежей;
обеспечение непрерывности исполнения распоряжений участников системы казначейских платежей, в том числе за счет возможности исполнения таких распоряжений расчетными центрами, расположенными в разных часовых поясах.
Интеграция системы казначейских платежей с платежными системами национальной платежной системы дополнительно позволит:
применять современные сервисы платежных систем;
осуществлять во взаимодействии с национальной системой платежных карт перечисление социальных выплат;
организовать применение национальных платежных инструментов, выпущенных кредитными организациями, участниками системы казначейских платежей для осуществления платежей.
Развитие современных технологий исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации также связано с совершенствованием механизма казначейского сопровождения бюджетных средств.
Одной из главных причин внедрения механизма казначейского сопровождения при предоставлении средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является выплата авансовых платежей, что уже привело к образованию значительного объема дебиторской задолженности, а также в отдельных случаях к нецелевому использованию средств. При этом средства, полученные авансом из бюджета, зачастую размещались на депозитах в коммерческих банках.
Казначейское сопровождение является гибким инструментом контроля, способствующим созданию условий для использования средств исключительно на цели, установленные при их предоставлении из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и сокращения дебиторской задолженности.
Практика его применения позволила выработать разные модели - от документального контроля до контроля фактов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг (расширенное казначейское сопровождение) . Как правило, расширенное казначейское сопровождение применяется по решению Правительства Российской Федерации в отношении средств, предоставляемых в целях создания объектов капитального строительства или реализации иных значимых мероприятий, требующих вложения значительных по объему бюджетных средств.
Ключевым платежным инструментом, исключающим образование дебиторской задолженности, при казначейском сопровождении является казначейское обеспечение обязательств. При использовании казначейского обеспечения обязательств перечисление средств из бюджета на оплату обязательств, возникающих при исполнении государственных (муниципальных) контрактов, контрактов (договоров) , соглашений, осуществляется в пределах суммы, необходимой для оплаты указанных обязательств.
Вместе с тем до настоящего времени остались нерешенными следующие вопросы:
отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений о казначейском сопровождении и казначейском обеспечении обязательств;
недостаточное нормативное правовое регулирование взаимодействия органов государственного контроля (надзора) ;
отсутствие в законодательстве Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд положений о казначейском сопровождении.
Таким образом, для нормативного закрепления вопросов казначейского сопровождения и казначейского обеспечения обязательств необходимо внесение соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.
В целях недопущения финансовых нарушений участниками казначейского сопровождения при открытии им казначейских счетов и проведении операций на таких счетах необходимо осуществление бюджетного мониторинга, в том числе с использованием доступных информационных ресурсов и информации, полученной в результате межведомственного взаимодействия органов государственного контроля (надзора) .
Кроме того, практика осуществления казначейского сопровождения позволила выявить недостаточность имеющихся инструментов для предотвращения нарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд в части необоснованного завышения цен. В этой связи по меньшей мере в отношении контрактов, подлежащих казначейскому сопровождению, необходимо внесение изменений в законодательство Российской Федерации в целях:
обеспечения прозрачного ценообразования при осуществлении закупок за счет бюджетных средств путем раскрытия поставщиком (подрядчиком, исполнителем) структуры цены контракта;
уточнения правил ведения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по контракту;
обеспечения постепенного перехода к регулированию и установлению предельного уровня рентабельности работ и услуг, закупаемых для государственных (муниципальных) нужд.
При этом следует определить случаи проверки ведения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по контракту и информации о структуре цены такого контракта.
Аналогичный подход целесообразно использовать и при предоставлении субсидий (взносов в уставные (складочные) капиталы) юридическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и их использовании. Указанные субсидии не могут рассматриваться в качестве источника формирования прибыли соответствующих организаций.
В этой связи в целях повышения прозрачности предоставления и использования таких субсидий (взносов в уставные (складочные) капиталы) необходима дальнейшая работа по следующим направлениям:
развитие и унификация регулирования вопросов предоставления субсидий (взносов в уставные (складочные) капиталы) и отчетности об их использовании;
формирование и ведение реестра соглашений (договоров) о предоставлении из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации субсидий (взносов в уставные (складочные) капиталы) и реестра получателей таких субсидий (взносов в уставные (складочные) капиталы) (реестр конечных получателей) .
Дополнительным шагом в развитии современных технологий исполнения бюджета является совершенствование механизмов предоставления населению мер социальной защиты (поддержки) и государственных услуг в социальной сфере, в том числе с использованием электронных сертификатов. В региональной практике уже есть примеры успешного использования данных сертификатов. Целесообразно рассмотреть вопрос о распространении такого механизма, например, на предоставление инвалидам технических средств реабилитации.
Использование электронного сертификата позволяет обеспечить:
рациональное расходование бюджетных средств (касса под потребность) ;
баланс целевого использования и свободы выбора гражданина (возможность выбора товаров, услуг и их поставщиков, а также удобных места и времени приобретения, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет", что особенно важно для людей, ограниченных в передвижении) ;
стимулирование использования безналичных средств платежа;
сокращение административных издержек (за счет отсутствия необходимости проведения закупок по конкурсным процедурам и формирования складских запасов) .
Кроме того, дальнейшее развитие технологий исполнения бюджета в части реализации публичных нормативных обязательств предполагает фактическое осуществление соответствующих выплат только после подтверждения данных об их конкретных получателях на основании достоверной информации государственных информационных систем в сфере социального обеспечения.
VII. Совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд
Одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов является развитие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (далее - контрактная система) .
К настоящему времени в Российской Федерации в целом сформирована прозрачная система закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, предусматривающая единые правила закупок, централизованное размещение в единой информационной системе в сфере закупок всей информации о закупках, открытый доступ к участию в закупках. При этом действующие механизмы контрактной системы позволяют своевременно предотвращать нарушения, затрагивающие как общественные интересы, так и интересы поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на любой стадии закупочного цикла (от планирования до исполнения контракта) .
Наряду с выполнением своей основной функции - эффективного и прозрачного обеспечения государственных (муниципальных) нужд в товарах, работах, услугах контрактная система за счет встроенных механизмов поддержки малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций и преференций российским товарам, работам, услугам является одним из действенных инструментов экономической политики.
Принятие в 2017 - 2018 годах комплексных поправок в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе) и соответствующих актов Правительства Российской Федерации создало основу для перехода с 2019 года к новому этапу развития контрактной системы, ключевыми особенностями которого являются:
перевод всех государственных (муниципальных) закупок в электронную форму, обеспечивающую их открытость и прозрачность;
введение новой модели финансового обеспечения участия в закупках, предусматривающей дифференцированный размер обеспечения заявки, возможность предоставления банковской гарантии в электронной форме, а также размещение средств, вносимых в качестве обеспечения заявки на участие в закупке, на специальных счетах участника закупки в банке вместо их внесения на расчетный счет электронной площадки;
функционирование электронных площадок, отобранных (впервые с 2013 года) в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе и соответствующих установленным к ним единым и дополнительным требованиям, в том числе предусматривающим необходимость проведения минимального объема закупок на таких электронных площадках;
стандартизация информации о закупке посредством применения описания позиции каталога товаров, работ, услуг, размещенной в единой информационной системе в сфере закупок;
упрощение для субъектов малого предпринимательства доступа к закупкам;
ведение в единой информационной системе в сфере закупок единого реестра участников закупок.
Вместе с тем правовое регулирование контрактной системы остается нестабильным и недостаточно системным. После вступления в силу в 2013 году Федерального закона о контрактной системе было принято более 50 федеральных законов о внесении в него изменений, затронувших более 50 процентов его статей (без учета принятых в конце 2017 года комплексных поправок, изменивших или изложивших в новой редакции более 90 из 120 его статей) . По сути, в настоящее время действует новая редакция Федерального закона о контрактной системе, сложившаяся в результате постоянных и не всегда последовательных изменений. При этом в контрактной системе сохраняются пробелы и внутренние противоречия правового регулирования.
Для эффективного функционирования и развития контрактной системы необходимы системные меры по устранению ряда существенных недостатков и ограничений.
Одним из ключевых положений Федерального закона о контрактной системе является организация закупок на основе каталога товаров, работ, услуг, предусматривающего унификацию наименований и требований к объектам закупок исходя из описания стандартизированных потребностей заказчиков, а не конкретных обращающихся на рынке товаров. Такой каталог должен содержать типовые объекты и (или) группы закупок, что позволяет предложить к поставке взаимозаменяемые товары (услуги) .
Систематизация и описание товаров, работ, услуг в указанном каталоге обеспечивает возможность автоматизированного контроля и анализа информации об осуществляемых закупках, включая оценку и сопоставление закупочной деятельности заказчиков и расчет референтных цен на сопоставимые товары, работы, услуги, минимизирует риски описания объекта закупки с целью необоснованного ограничения допуска к закупке и, соответственно, коррупционных проявлений, а также способствует реализации механизма нормирования.
На практике каталог товаров, работ, услуг начал формироваться только с 2017 года и в настоящее время включает лишь отдельные группы товаров, что ограничивает использование его функционала и реализацию принципов контрактной системы в целом, поскольку сохраняются условия для злоупотреблений, приводящих к подгонке предмета закупки под конкретных поставщиков и ограничению конкуренции.
Другим негативным фактором являются чрезмерно усложненные процедуры закупок, включая избыточные требования к формированию заявок, позволяющие недобросовестному заказчику влиять на их результат.
Отдельные способы закупок позволяют заказчику устанавливать неадминистрируемые (субъективные) критерии оценки заявок.
Косвенной оценкой влияния указанных факторов является значительная доля закупок, осуществленных у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) . По данным единой информационной системы в сфере закупок, в 2017 году с единственным поставщиком было заключено 1, 8 млн. контрактов на общую сумму 3, 5 трлн. рублей (56 процентов общего объема заключенных контрактов) .
В то же время имеют место избыточные требования к действиям заказчика, затрудняющие и в ряде случаев препятствующие осуществлению закупки. К таким требованиям относятся, в частности, необходимость ведения двух обособленных плановых документов - плана закупок и плана-графика закупок, отличающихся исключительно степенью детализации включаемой в них информации, а также чрезмерная конкретизация характеристик объектов закупок в плане-графике закупок, предполагающая необходимость заблаговременной (как минимум за год до осуществления закупки) подготовки заказчиком документации о закупке, обоснование начальной (максимальной) цены, формирования проекта контракта.
Во многом формальными и слабо контролируемыми остаются обоснования бюджетных ассигнований на осуществление закупок, а также нормирование закупок для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Высокая степень самостоятельности заказчиков в принятии решений о нормировании закупок подрывает цель института нормирования ввиду несопоставимости установленных различными заказчиками норм и нормативов.
Нуждается в пересмотре сложившаяся громоздкая система из более чем 11 открытых конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) . К настоящему времени отдельные способы утратили существенные различительные признаки, стали дублировать отдельные элементы иных способов. Количество нормативных предписаний, предъявляемых к таким способам, отсутствие ба