еразрывно связан с культурно-познавательным туризмом.
Значительно расширилась практика создания и продвижения на рынке межрегиональных туристских продуктов и маршрутов. Например, к успешным туристским маршрутам с 50-летней историей "Золотое кольцо" и круизам по реке Волге добавились межрегиональные туристские проекты в границах федеральных округов России:
Центральный федеральный округ - "Русские усадьбы";
Северо-Западный федеральный округ - "Серебряное ожерелье";
Северо-Кавказский федеральный округ - "Великий шелковый путь";
Дальневосточный и Сибирский федеральные округа - "Восточное кольцо России";
Сибирский федеральный округ - "Великий чайный путь";
Центральный, Северо-Западный, Приволжский федеральные округа - "Узоры городов России";
Приволжский федеральный округ - "Красный маршрут";
Приволжский, Центральный и Южный федеральные округа - "Великая Волга";
Уральский, Сибирский, Дальневосточный федеральные округа - "Сибирский тракт".
На туристские продукты в рамках таких проектов в меньшей степени оказывает влияние фактор сезонности, что важно для равномерной загрузки предприятий туристской инфраструктуры.
Выбирая места для отдыха, граждане Российской Федерации в первую очередь руководствуются такими критериями, как общая стоимость поездки и климатические условия. В сегменте внутреннего туризма имеется устойчивая тенденция к развитию самодеятельного туризма, в том числе на личном автотранспорте. Это объясняется увеличением объема личного автопарка, расширением географии и динамики путешествий по стране, ростом туристского предложения в сегменте культурно-познавательного туризма, особенно в регионах Центрального и Северо-Западного федеральных округов.
За время реализации федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы) " накоплен значительный опыт по изучению и оценке туристского потенциала регионов Российской Федерации с точки зрения перспектив развития различных видов туризма и выработке подходов к развитию туристской инфраструктуры, учитывающих специфику географического положения и климатических условий регионов, а также различия в уровне финансовой обеспеченности субъектов Российской Федерации. На этой основе предлагается выделить 5 приоритетных видов туризма:
культурно-познавательный туризм - это путешествие с познавательными целями, которое знакомит туриста с историко-культурными ценностями, памятниками природы, традициями и обычаями, в том числе посредством экскурсионной деятельности и событийных мероприятий;
активный туризм - это путешествие с активными способами передвижения, в том числе с использованием специального снаряжения, горнолыжных баз и других спортивных объектов для массового туризма;
оздоровительный туризм - это путешествие в целях отдыха и восстановления физического здоровья, предусматривающее лечебно-оздоровительные, профилактические, рекреационные и пляжные услуги;
круизный туризм - это путешествие по воде на круизном судне по обозначенному маршруту в культурно-познавательных, досугово-рекреационных, оздоровительных, профессионально-деловых, исследовательско-экспедиционных и других целях;
экологический туризм - это путешествие с целью наблюдения и приобщения к природе, основными принципами которого являются рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды.
Для повышения эффективности реализации кластерного подхода в туризме, совершенствования процедуры отбора инвестиционных проектов создания туристских кластеров, выстраивания последовательности реализации этих проектов, соответствующих требованиям Программы, целесообразно сформировать стратегический географический каркас, основанный на перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектах и территориальной приоритетной структуре развития инфраструктуры туризма в зависимости от действующих центров притяжения туристов.
Перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект реализуется в рамках целевого региона, представляющего собой совокупность особенностей социально-географической местности субъектов Российской Федерации, которая может стать основой интегрированного комплексного продукта, объединенного через бренд, и которая уже сегодня является центром притяжения туристов, предпочитающих конкретный вид туризма.
В настоящее время можно выделить 15 перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов, привлекающих туристов и обладающих высоким потенциалом расширения туристского предложения по конкретным приоритетным видам туризма:
в рамках оздоровительного туризма:
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Черноморское побережье" (Краснодарский край, Республика Крым, г. Севастополь) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Приволжье" (Оренбургская область, Республика Башкортостан) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Кавказ" (Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Ставропольский край, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Ингушетия, Республика Адыгея) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Каспий" (Астраханская область, Республика Дагестан, Республика Калмыкия) ;
в рамках культурно-познавательного туризма:
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Серебряное ожерелье России" (Архангельская, Вологодская, Мурманская, Ленинградская, Новгородская, Псковская области, г. Санкт-Петербург, Республика Карелия, Республика Коми, Ненецкий автономный округ) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Центральная Россия" (субъекты Российской Федерации, входящие в состав Центрального федерального округа) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Русская Балтика" (Калининградская область) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Урал" (Свердловская и Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра) ;
в рамках активного туризма:
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Сибирь" (Алтайский край, Кемеровская и Новосибирская области, Республика Хакасия, Республика Тыва, Республика Алтай) ;
в рамках круизного туризма:
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Приморье" (Приморский край) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Волжский путь" (Самарская, Ульяновская, Нижегородская, Пензенская, Саратовская, Тверская, Астраханская, Ивановская, Костромская, Волгоградская, Ярославская области, Пермский край, Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Республика Марий Эл, Чувашская Республика) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Русская Арктика" (Архангельская, Мурманская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Красноярский край, Республика Саха (Якутия) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Амур" (Хабаровский край, Амурская область, Еврейская автономная область) ;
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Камчатка - Сахалин" (Камчатский край, Сахалинская область) ;
в рамках экологического туризма:
перспективный туристский укрупненный инвестиционный проект "Байкал" (Иркутская область, Республика Бурятия, Забайкальский край) .
Для повышения конкурентоспособности отечественного туристского продукта и наиболее полного удовлетворения потребностей туристов указанные перспективные туристские укрупненные инвестиционные проекты могут дополняться элементами других приоритетных видов туризма.
Такой подход позволит в условиях ограниченных ресурсов согласовывать и концентрировать усилия на поддержке именно тех инвестиционных проектов создания и (или) модернизации туристских кластеров, где имеется высокий потенциал развития конкретного вида приоритетного туризма в четкой увязке с действующими центрами притяжения туристов.
Перечень документов стратегического планирования, в соответствии с которыми формируются действующие расходные обязательства Российской Федерации в сфере туризма, предусмотрен приложением № 2.
Действующие расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере туризма на 2017 год составляют 9902, 5 млн. рублей и 534 млн. рублей соответственно.
Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого метода могут стать:
разрозненные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижение их ответственности и появление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в сфере развития туризма;
неэффективное использование бюджетных средств, незначительное привлечение средств внебюджетных источников для решения проблем в сфере туризма.
Снижение государственной поддержки сферы туризма в ближайшие годы в России может привести к:
утере конкурентоспособности отечественного туристского продукта на мировом и внутреннем туристских рынках;
росту количества граждан Российской Федерации, выезжающих за рубеж с целью туризма в ущерб внутреннему туристскому потоку;
снижению внутренних и въездных туристских потоков, что повлечет за собой сокращение экспорта услуг, а также налоговых и иных поступлений в бюджетную систему России;
снижению уровня занятости населения в сфере туризма и смежных отраслях, уменьшению доходов населения и повышению социальной напряженности.
С учетом изложенного можно сделать вывод об актуальности и обоснованной необходимости сохранения активной роли государства в решении сформулированных в настоящей Концепции задач с использованием программно-целевого подхода.
IV. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы
Для выбора оптимального сценария Программы при подготовке настоящей Концепции было рассмотрено несколько вариантов решения проблемы - инерционный вариант, оптимальный вариант и амбициозный вариант.
Инерционный вариант разрабатывается в рамочных условиях базового варианта среднесрочного прогноза Министерства экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и первого варианта долгосрочного прогноза Министерства экономического развития Российской Федерации на период до 2025 года.
Этот вариант учитывает появление тенденции к стагнации. Предполагается, что отраслевые показатели развития остановятся на уровне плановых показателей 2018 года, а прирост вклада туризма в валовой внутренний продукт Российской Федерации будет незначительным и составит 18, 8 процента к плановому показателю 2018 года.
Инерционный вариант предполагает, что уровень финансирования Программы будет аналогичен уровню 2018 года, при этом общий объем финансирования составит 97, 91 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 24, 54 млрд. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 6, 05 млрд. рублей, внебюджетных источников - 67, 3 млрд. рублей.
Этот вариант предполагает поддержку инвестиционных проектов создания туристских кластеров на территории всех субъектов Российской Федерации без учета приоритетных видов туризма и действующих центров притяжения туристов. На создание кластера предусматривается объем финансирования от 3 млрд. до 5 млрд. рублей. Также следует отметить, что такой вариант не предполагает расширения практики субсидирования юридических лиц и грантовой поддержки общественных и предпринимательских инициатив.
По прогнозным оценкам, этот вариант позволяет говорить о росте к концу 2025 года объема туристских услуг, оказанных населению, до 274285, 65 млн. рублей, что будет соответствовать приросту на уровне 70 процентов к базовому периоду 2016 года, а объем услуг, оказываемых населению гостиницами и аналогичными средствами размещения, достигнет 373254, 53 млн. рублей. Предполагается стагнация объема туристского потока по Российской Федерации на уровне 2018 года или снижение туристского потока.
При указанном уровне финансирования возможен рост вклада туризма в валовой внутренний продукт до 4, 14 процента. Для обеспечения нормативного увеличения вклада туризма в валовой внутренний продукт более чем на 70 процентов к концу 2025 года необходимо предусмотреть расширенный спектр задач по отношению к задачам федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы) ", что потребует дополнительных вложений средств федерального бюджета на реализацию мероприятий по продвижению отечественного туристического продукта на внутреннем и международном рынках, повышению качества услуг туризма и стимулированию предпринимательских инициатив в сфере туризма. В связи с этим возникает потребность в дополнительном (к базовому) финансировании из федерального бюджета.
Оптимальный вариант также разрабатывается в рамочных условиях базового варианта среднесрочного прогноза Министерства экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и первого варианта долгосрочного прогноза Министерства экономического развития Российской Федерации на период до 2025 года, согласно которому темп прироста валового внутреннего продукта Российской Федерации за период 2019 - 2025 годов возрастет с 2, 2 процента до 2, 8 процента к предыдущему периоду.
Объемы финансирования прогнозируются с учетом целей Программы при сохранении уровня эффективности использования средств федерального бюджета на уровне федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы) ", а также расчетной потребности в средствах федерального бюджета для решения новых задач Программы, планируемых на 2019 - 2025 годы, при этом общий объем финансирования составит 387, 64 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 69, 27 млрд. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 11, 8 млрд. рублей, внебюджетных источников - 306, 57 млрд. рублей.
Этот вариант признается оптимальным и предполагает концентрацию усилий на поддержке именно тех инвестиционных проектов создания и (или) модернизации туристских кластеров, где имеется высокий потенциал развития и увязка со специализацией по приоритетным видам туризма одного из 15 перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов, использование инновационных моделей финансирования с максимальным привлечением средств внебюджетных источников, а также увеличением вклада туризма в валовой внутренний продукт Российской Федерации более чем на 70 процентов. Считается, что за счет реализации мероприятий Программы будет достигнут темп роста туризма, превышающий в 2 раза темп роста внутреннего валового продукта Российской Федерации.
В этом случае будет возможна наиболее полная реализация кластерного подхода в сочетании с проектами федерального масштаба, направленными на ускоренное развитие межрегиональных туристских маршрутов и повышение качества услуг в рамках 15 перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов, расширение возможных форм стимулирования инвестиционной деятельности через поддержку обязательств регионов по соглашениям с инвесторами обеспечивающей и туристской инфраструктуры кластеров, в том числе по концессионным соглашениям, соглашениям о государственно-частном партнерстве, контрактам жизненного цикла, соглашениям о реализации инвестиционных проектов по созданию коллективных средств размещения и туристской инфраструктуре кластеров, прочих инвестиционных проектов в рамках комплексных региональных и межрегиональных программ развития туристской отрасли, а также применение программных принципов при реализации проектов федерального масштаба, направленных на опережающее развитие смежных с туризмом отраслей.
В этом варианте предусматривается проектный подход, с применением которого в условиях ограниченных ресурсов инвестиционные и организационно-управленческие усилия концентрируются на поддержке проектов, наиболее полно соответствующих специализации перспективного туристского укрупненного инвестиционного проекта по приоритетным видам туризма и способных внести наибольший вклад в достижение целей Программы и ее плановых показателей. Указанный вариант предполагает активное стимулирование инвестиционной активности в отрасли через механизм субсидирования и активную работу с финансовыми организациями в целях обеспечения доступности для участников рынка долгосрочных кредитных инструментов с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристско-рекреационного комплекса в сроки, приемлемые для инвесторов. Предполагается также субсидирование туроператоров, реализующих туристический продукт в сфере внутреннего и въездного туризма, обеспечивающих туристский поток по приоритетным видам туризма.
Указанный вариант позволяет говорить о росте к концу 2025 года объема туристских услуг, оказанных населению, до 330756, 23 млн. рублей, что будет соответствовать приросту на уровне 105 процентов к базовому периоду 2016 года, а объем услуг, оказанных населению гостиницами и аналогичными средствами размещения, достигнет 455189, 7 млн. рублей. Совокупный туристический поток по Российской Федерации увеличится на 28 процентов, в том числе за счет прироста на 7 процентов размещенных в гостиницах и аналогичных средствах размещения граждан России и прироста на 71 процент въезда граждан из дальнего и ближнего зарубежья. Количество организованных туристов, оформивших путевку по Российской Федерации, зарегистрированную в электронном виде через государственную информационную систему "Электронная путевка", к концу 2025 года достигнет 6, 78 млн. человек в год.
Объем кредитных средств, привлеченных для инвестирования в туристскую отрасль в рамках Программы по оптимальному варианту, составит 57, 6 млрд. рублей.
В этом варианте соотношение объема средств внебюджетных источников, привлеченных в отрасль, и требуемого финансового обеспечения из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации считается оптимальным. Вклад туризма в валовой внутренний продукт Российской Федерации на 70 процентов будет обеспечен увеличением туристического потока по Российской Федерации на 28 процентов и привлечением в отрасль значительного объема средств внебюджетных источников.
Амбициозный вариант разрабатывается в рамочных условиях целевого варианта среднесрочного прогноза Министерства экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и третьего варианта долгосрочного прогноза Министерства экономического развития Российской Федерации на период до 2025 года, согласно которому средний темп прироста валового внутреннего продукта Российской Федерации за период 2019 - 2025 годов будет не ниже 5, 3 процента в год по отношению к предыдущему периоду.
Объемы финансирования прогнозируются с учетом целей Программы при увеличении уровня финансирования за счет средств федерального бюджета мероприятий по продвижению отечественного туристского продукта на международном и внутреннем рынках, а также субсидирования туроператоров, при этом общий объем финансирования составит 676, 93 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 221, 84 млрд. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 27, 19 млрд. рублей, внебюджетных источников - 427, 9 млрд. рублей.
Этот вариант аналогично оптимальному позволяет реализовывать проектный подход и концентрировать инвестиционные и организационно-управленческие усилия, однако он предполагает увеличение объема средств федерального бюджета по задачам "Продвижение туристского продукта Российской Федерации и информированность о нем на мировом и внутреннем туристских рынках" и "Стимулирование предпринимательских и общественных инициатив через механизм субсидирования и грантовой поддержки" Программы. Такой вариант можно считать амбициозным и возможным для реализации при значительном улучшении финансово-экономического состояния экономики Российской Федерации. Прирост вклада туризма в валовой внутренний продукт Росс