Повестка: об исполнении федерального бюджета, ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы за первое полугодие 2013 года и ещё 12 вопросов.
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Доклад Антона Силуанова об исполнении федерального бюджета за первое полугодие текущего года
Стенограмма:
Доклад главы Минфина Антона Силуанова на заседании Правительства
Д.Медведев: Уважаемые коллеги, мы сегодня с вами рассмотрим как обычно довольно много вопросов, ну а один из основных – это исполнение бюджета, федеральных целевых программ и адресной инвестиционной программы.
Тема важная: от того, насколько эти инструменты работают, зависят и темпы, и качество экономического роста в нашей стране, модернизация социальной сферы, здравоохранения, образования. С этим связаны и изменения структурных пропорций в экономике, и сбалансированное региональное развитие нашей страны.
Повестка заседания
Что касается самого бюджета. Первую половину года мы прошли достаточно неплохо, по некоторым параметрам даже лучше прогноза. Скажем, профицит федерального бюджета составил почти 1,2% валового внутреннего продукта, что выше, чем за тот же самый период прошлого года, – порядка 370 млрд рублей.
Постепенно, не так быстро, но тем не менее постепенно всё-таки меняется структура доходной части. Бюджет, финансовая система, надеюсь, становятся более защищёнными от конъюнктурных колебаний. По итогам первого полугодия, доля ненефтегазовых доходов превысила 50%, порядка 50,5%. В прошлом году она составляла 48%, то есть здесь позитивные изменения, небольшие, но есть. И это, обращаю внимание, несмотря на весьма сложную ситуацию в мировой экономике и замедление экономического роста в нашей стране.
Д.Медведев: «Что касается самого бюджета. Первую половину года мы прошли достаточно неплохо, по некоторым параметрам даже лучше прогноза. Профицит федерального бюджета составил почти 1,2% валового внутреннего продукта, что выше, чем за тот же самый период прошлого года, – порядка 370 млрд рублей».
Безусловно, сохранение и развитие позитивных тенденций – одна из главных задач Правительства, мы с вами об этом говорили на заседании Правительства 4 июля, когда рассматривали основные направления бюджетной политики на трёхлетку. На её решение ориентирован и проект нового трёхлетнего бюджета, который должен быть направлен в парламент уже в октябре. Сейчас работа над бюджетом вышла на завершающий этап. Уже сейчас очевидно, что бюджет (новый бюджет) имеет целый ряд особенностей.
Участники заседания
-
Список участников заседания Правительства Российской Федерации, 12 сентября 2013 года
Каких? Во-первых, в нынешних непростых условиях – условиях волатильности на основных мировых рынках, замедления экономического роста в нашей стране и во многих других странах – нам придётся действовать в рамках ряда ограничений. В соответствии с прогнозными оценками (это, конечно, оценки, тем не менее их вероятность достаточно высока), которые проводило Минэкономразвития, велика вероятность дальнейшего сокращения внешнего спроса. Хотя есть и прогнозы, что всё-таки в будущем году мировая экономика и, в частности, европейская экономика, что особенно важно, будет чувствовать себя несколько лучше. Тенденции пока разнонаправленные.
В соответствии с этими прогнозами серьёзные риски связаны с ухудшением финансового положения российских компаний, снижением их инвестиционной активности. Совершенно понятно, что лишних денег не будет, их вообще не бывает, а уж тем более в таких условиях. Поэтому нам придётся пойти на сокращение расходной части бюджета на менее чем на 5% по всем статьям, кроме защищённых статей. В ряде случаев эти сокращения могут быть больше, поэтому прошу всех коллег, всех министров, сидящих за этим столом, работать над этой проблемой консолидированно и подняться над ведомственными интересами. Бюджет у нас один.
Об исполнении федерального бюджета
Второе. Федеральный бюджет свёрстан на основе государственных программ. На такой же программно-целевой принцип должны постепенно переходить региональные и муниципальные бюджеты. При этом отмечу, что это не просто механическое соединение одной или нескольких программ. Во главу угла должны ставиться другие цели: качественно улучшить управление самими финансами.
Третье очень важное направление – рационализация и повышение эффективности бюджетных расходов. Речь идёт и об оптимизации системы государственных закупок, и о более чётком исполнении федеральных программ. Нам, кстати, предстоит реализовать за счёт Фонда национального благосостояния три крупных инфраструктурных проекта, напомню. Основное условие здесь, конечно, чтобы они в конечном счёте давали экономическую отдачу, создавали мультипликативный эффект и рано или поздно выходили на самоокупаемость.
И ещё. Критически важно ужесточить контроль над издержками. За последнее время они существенно выросли, причём, когда это происходило на фоне роста экономики, это имело определённые объяснения, но рост издержек недопустим в условиях экономического спада. Я думаю, что это должно быть очевидно всем. Поэтому Правительство предлагает принять решение по корректировке роста тарифов инфраструктурных монополий и не индексировать соответствующие тарифы в 2014 году, а в 2015–2016 годах оставить индексацию на уровне инфляции. Это решение тоже непростое, оно потребует согласованных действий, при этом не должны существенно пострадать инвестиционные планы инфраструктурных монополий. Они должны искать источники, и я предлагаю Правительству оказать им в этом посильную поддержку.
Принятые решения
Всё это мы обсуждали с вами, коллеги, на различных совещаниях, на совещании у Президента. Сегодня я ещё раз вернусь к этим вопросам на совещании с участием вице-премьеров и руководителей ведомств экономического блока. На следующей неделе мы проведём с вами финальное заседание Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам. Прошу работать исходя из тех предположений и поручений, которые я только что озвучил.
Теперь несколько слов о том, как выполнялись федеральные целевые программы и ФАИП. Я не буду вдаваться в подробности, министры доложат чуть более детально всё это, но несколько моментов всё равно отмечу. К сожалению, наша традиционная, пока неизлечимая, болезнь – медленно осваиваются выделенные средства. На сегодня это только четверть предусмотренного годового финансирования. Я проводил совещание, там предлагались различные меры по изменению ситуации. Хотел бы, чтобы мы вернулись к итогам этого совещания, включая вопросы экономического порядка и дисциплинарного тоже.
Второе – низкий уровень софинансирования. В настоящее время это приблизительно треть от запланированного. Понятно, ситуация сложная, но такое положение всё равно недопустимо, его нужно менять, надо активнее привлекать к реализации ФЦП ресурсы региональных бюджетов, местных бюджетов, которые, конечно, тоже находятся в сложном положении, но, значит, надо стараться стимулировать частных инвесторов и соответствующих институциональных инвесторов, институты развития.
И, наконец, нужно ускорить подготовку целевых программ, реализация которых начнётся в следующем году. Программы должны быть представлены в Правительство уже в ближайшее время. Профильные ведомства и Аппарат Правительства должны обеспечить своевременное внесение этих документов. Всё это обсудим, дадим высказаться коллегам, представляющим экспертное сообщество.
И ещё один момент, который я хотел бы обозначить (он тоже понятный), – это ситуация на Дальнем Востоке и создание большой правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока. Я подчёркиваю, что речь идёт именно о развитии всего региона, а не о ликвидации последствий стихийного бедствия, хотя, конечно, одно не может происходить без другого. Так же, как и применительно к ситуации на Северном Кавказе, руководить работой соответствующей комиссии я буду лично. Связано это с повышенным вниманием, которое уделяется региону, особенно в сложившейся сегодня очень трудной ситуации.
Назначенный вчера министр вместе с вице-премьером Трутневым сейчас находится в регионе, должны там быть во всяком случае, для того чтобы предпринимать необходимые действия. На следующей неделе приедут, доложат о том, как обстоят дела. Но я хотел бы, чтобы никто не расслаблялся. Аркадий Владимирович Дворкович только что был там, проводил заседание комиссии по водохозяйственному обеспечению Сибири и Дальнего Востока, по ситуации с водными ресурсами. Ситуация действительно в целом очень сложная. Все присутствующие, ещё раз подчёркиваю, должны уделять этому вопросу повышенное внимание, особенно с учётом того, что по всей вероятности в силу природы этого стихийного явления возможно и повторение, и накопление этого результата даже в будущем году, то есть нужно выработать алгоритм, как мы будем работать над этой проблемой.
Главное, конечно, – восстановить нормальные условия для жизни людей, заняться впоследствии перспективным развитием дальневосточных территорий и подготовить ряд программных документов, а также включить на полную катушку институты развития, которые пока, к сожалению, в этом направлении работают слабо. Ну и, конечно, нужно создавать условия для модернизации всей промышленности, которая находится там, для реализации высокотехнологичных проектов, аграрных проектов. Рассчитываю, что на первом заседании будут приняты конкретные решения.
Приступаем к обсуждению первого вопроса. Слово для выступления – Министру финансов.
Доклад главы Минфина Антона Силуанова на заседании Правительства
А.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! На ваше рассмотрение выносится отчёт об исполнении федерального бюджета за первое полугодие текущего года.
Исполнение бюджета характеризовалось изменением макроэкономической ситуации, которая за истекший период была неоднозначной: были как положительные факторы, влияющие на бюджет, так и отрицательные. Среди отрицательных факторов можно отметить снижение объёмов реализации подакцизной продукции, объёмов прибыли прибыльных организаций по сравнению с теми плановыми значениями, которые мы предусматривали в бюджете. Также произошло снижение объёмов импорта, снижение объёма экспорта нефти и газа природного. Позитивно сказалась цена на нефть, которая за первое полугодие составила 106,5 доллара за баррель при прогнозе на первое полугодие 98,2 доллара за баррель. Увеличился по сравнению с прогнозируемым объём ВВП в номинальном выражении, увеличились экспортные цены на газ природный.
В этих условиях исполнение бюджета за первое полугодие характеризуется следующими параметрами. По доходам бюджет исполнен в сумме 6 трлн 257,7 млрд рублей, или 20% ВВП (по предварительной оценке ВВП – 31 трлн), по расходам – 5 трлн 889,8 млрд рублей, или 18,9% ВВП. Текущий профицит федерального бюджета составил 367,9 млрд рублей, или 1,2% ВВП. На доходы повлияло снижение нефтегазовых доходов на 1,3% ВВП, в первую очередь в связи с тем, что снизились, как мы уже говорили, цены на нефть, газ, сократился объём экспорта сырьевых ресурсов. Снижение объёма ненефтегазовых доходов произошло по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 0,2% ВВП – до 10,1% ВВП. Произошло это в связи с тем, что мы видим последствия вступления в ВТО и снижение ставки импортного тарифа, который сократил объём поступлений ненефтегазовых доходов. Также повлияло и сокращение поступления налога на прибыль, который зачисляется в федеральный бюджет.
Первое полугодие характеризуется снижением доли расходов в процентном отношении к ВВП по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 1,7 процентных пункта, что в значительной степени обусловлено снижением объёма межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов, поскольку по итогам за 2012 год эти фонды располагали достаточными объёмами средств для обеспечения сбалансированности их деятельности в начале года.
Если посмотреть графики кассового исполнения расходов федерального бюджета, то за первое полугодие процент исполнения составил 43,8%, что несколько ниже, чем за первое полугодие прошлого года (там этот показатель составлял 45,5%).
Несколько слов об остатках средств. Мы неоднократно говорили о той проблеме, что мы перечисляем деньги субъектам бюджетного планирования в рамках госзадания, перечисляем субсидии бюджетным учреждениям, и там эти средства остаются. В этом году ситуация, к сожалению, не меняется. Если остатки на счетах федеральных автономных бюджетных учреждений на начало года составляли 130 млрд рублей, то на 1 июля эти остатки составили 297 млрд рублей, причём бо́льшая часть – 202 млрд рублей – остатки как раз по субсидиям из федерального бюджета. Поэтому, уважаемые коллеги, у кого есть подведомственная сеть, безусловно, нужно разбираться в этой сети, смотреть, почему остаются остатки, насколько планомерно и равномерно оказываются услуги бюджетными организациями, находящимися в вашем ведении.
Несколько слов о бюджетных ассигнованиях, лимиты бюджетных обязательств по которым не утверждены по причине отсутствия нормативно-правовых актов. Эта сумма составляет у нас 36,1 млрд рублей. В первую очередь это связано с тем, что мы приняли поправки в закон о бюджете текущего года и по ним ещё на 1 июля текущего года не были приняты решения, но на 10 сентября информация такая: пока по 36 млрд мы не имеем оснований для их расходования. В первую очередь речь идёт о расходах, касающихся субсидий на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам на строительство и реконструкцию объектов мясного скотоводства, то есть Министерству сельского хозяйства нужно поторопиться. По Министерству сельского хозяйства также необходимо принять решения по субсидиям и на возмещение затрат, связанных с оказанием поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, осуществляющим производство свинины, мяса птицы в связи с удорожанием приобретения кормов. Почти 12 млрд рублей мы не передали субъектам Российской Федерации.
В этой связи также хотел обратить внимание, уважаемые коллеги, на то, что в целях ликвидации последствий наводнения на Дальнем Востоке мы договорились о том, что часть ресурсов, которая у нас есть в этом году и которая ещё не использована, может быть перераспределена на цель оказания поддержки территорий, пострадавших от наводнения. И в этой связи обращаюсь к Министерству сельского хозяйства, Министерству транспорта, другим коллегам, с тем чтобы мы сейчас подготовили поправки в бюджет текущего года, позволяющие изыскать необходимые ресурсы без дополнительного увеличения, а внутри бюджета, тем более что эти остатки, как показывают данные, позволяют говорить о возможности такого перераспределения.
Несколько слов об источниках финансирования дефицита бюджета. В этом году мы привлекли несколько ниже заёмные средства, чем в прошлом году. У нас пока 25% от прогнозных привлечений ресурсов осуществлено. В первую очередь за счёт того, что планы по приватизации пока у нас не выполнены, за полугодие – на 17 млрд рублей, или всего 4% от прогноза. Поэтому, конечно, мы при уточнении бюджета будем корректировать эти планы, будем искать замещения недопоступающих ресурсов в качестве источника финансирования дефицита бюджета.
Уважаемые коллеги, Дмитрий Анатольевич, хотел сказать, что мы сейчас только что провели размещение на внешних рынках – разместили внешний заём. Общий объём такой: примерно 725 млн евро (мы в первый раз вышли на заимствования в евро), это у нас семилетние займы будут…
Д.Медведев: То есть мы уверены в том, что евро сохранится в семилетней перспективе?
А.Силуанов: Будем надеяться.
Д.Медведев: Посмотрим.
А.Силуанов: Остальное, большая часть, безусловно, – это долларовые заимствования на 5, 10 и 30 лет. Большую часть мы заняли на десятилетний период.
Несколько слов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации. На 1 июля общий объём доходов составил 3 трлн 696 млрд рублей и сократился на 5,2 %. Причём налоговые и неналоговые доходы сократились на 1,6% по сравнению с аналогичным периодом 2012 года. На 1 августа ситуация несколько улучшилась, и на 1 сентября мы видим, что налоговые доходы практически находятся на уровне прошлого года, и снижение, которое произошло за первое полугодие, в первую очередь связано с тем, что снизились поступления налога на прибыль – на 25% по сравнению с прошлым годом. Сейчас, на 1 сентября, поступления налога на прибыль тоже снизились, но снижение в период с начала года составило 20%, то есть поступления по налогу на прибыль несколько подросли по сравнению с полугодием. Долговая ситуация в субъектах характеризируется тем, что по сравнению с началом года долг несколько снизился. Такая тенденция обычная для середины года, но в конце года регионы, как правило, набирают долги, увеличивают дефициты бюджета. Сейчас долг составляет 1 трлн 267 млрд рублей.
В заключение хотел сказать, что до конца года необходимо главным распорядителям бюджетных средств исполнить бюджет на 5 трлн 428 млрд рублей, или 40,3% от уточнённой росписи – это по состоянию на 1 сентября. Хотел сказать, что в этом году дополнительных ненефтегазовых доходов у нас не будет. Перераспределять, уважаемые коллеги, и дополнительно направлять ресурсы, как обычно это было, мы в этом году не сможем, и если у нас будут ресурсы для перераспределения, только эти ресурсы мы и можем направить на новые задачи, которые стоят в этом году.
Ну и соответственно поправки к бюджету текущего года, которые мы сейчас готовим вместе с министерствами и ведомствами, должны отразить последствия наводнения, о чём я уже и сказал, и призываю коллег подготовить в ускоренном порядке эти предложения для формирования поправок к закону о федеральном бюджете текущего года. Спасибо за внимание.
Д.Медведев: Спасибо, Антон Германович. Алексей Валентинович Улюкаев.
Доклад главы Минэкономразвития Алексея Улюкаева на заседании Правительства
А.Улюкаев: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Вашему вниманию предлагается отчёт о выполнении федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы за первое полугодие текущего года.
У нас реализуется 49 ФЦП, не считая ФЦП закрытого характера, из них заключены контракты примерно на сумму 70% от предусмотренного 1,49 трлн. Это примерно соответствует практике, сложившейся в последние годы, но, безусловно, далеко от оптимальных показателей.
Действительно, как Вы, Дмитрий Анатольевич, отметили, проблемой является не только контрактование, но и привлечение софинансирования – средств субъектов Федерации и внебюджетных источников. У нас 28,3% это софинансирование составило в первом полугодии этого года (от назначения). Замечу, что сокращение примерно на 8% от и без того не слишком высокого уровня прошлого года (36,7%). Конечно, во многом это связано с ситуацией, когда возможности субъектов ухудшились как в связи с падением собственных доходов в связи с проблемами с прибылью предприятий, так и в связи с дополнительными усилиями по реализации майских указов.
Тем не менее мы должны активизировать эту работу. Что касается федерального бюджета, то за полугодие это 25,8%. Причём мы имеем данные по двум месяцам второго полугодия – к сожалению, темпы не сильно нарастают: за семь месяцев это 34,5%, за восемь месяцев – 39,6%. То есть две трети года прошло – 40% только отфинансировано.
Лучше других идёт финансирование и реализация программ «Развитие станкостроения», «Развитие уголовно-исполнительной системы», «Охрана озера Байкал». Хуже других – «Чистая вода» (0,4%), «Развитие туризма» (7,8%), «Информационное общество» (1,1%), «Безопасность полётов госавиации» (1%). Это цифры за восемь месяцев, не за полугодие, по полугодию гораздо хуже были цифры.
Д.Медведев: У меня такое предложение: вице-премьеры, которые курируют соответствующую сферу, представьте мне предложения о судьбе этих программ и о дисциплинарной ответственности руководителей ведомств за исполнение программ «Чистая вода», «Развитие туризма», «Информационное общество» и «Безопасность полётов госавиации». Последнее выглядит просто недопустимо.
А.Улюкаев: Дмитрий Анатольевич, разные причины: смена госзаказчиков…
Д.Медведев: Я понимаю, что разные причины, но пока не будут приняты какие-то организационные решения, мы всегда будем ссылаться на разные причины.
А.Улюкаев: Есть программы, по которым целевого назначения вовсе не было, которые фактически просто использовались как некий резерв.
Д.Медведев: Закроем эти программы тогда.
А.Улюкаев: Потом заказчик перераспределяет, да, и целевые назначения…
Д.Медведев: Надо признаться тогда откровенно в том, что программа не работает. Давайте её закроем.
А.Улюкаев: Мы уже делали такие предложения по одной из программ. Готовы вместе работать…
Д.Медведев: По какой?
А.Улюкаев: По безопасности полётов.
Д.Медведев: До меня это не дошло. Аркадий Владимирович (обращаясь к А.Дворковичу), доложите мне, что там происходит с этой программой. Если эта программа не работает, нужно создать другой инструмент, потому что безопасность полётов – дело святое. Надо, чтобы деньги осваивались как-то. Продолжайте.
А.Улюкаев: Кроме того, до сих пор не утверждена одна из программ – «Повышение безопасности дорожного движения», которая по этой причине и вовсе не реализовывалась, там нулевые показатели, естественно.
ФАИП (федеральная адресная инвестиционная программа) – у нас ФАИП немножко в меньших объёмах, даже в номинале сейчас 891 млрд, примерно 4% в номинале, или 10% в реальных значениях, меньше, чем было в прошлом году; контрактирование – 59% за первое полугодие; финансирование – 19,6%. Опять же ничего экстраординарного нет, это примерные цифры всех последних лет, но вот мы никак не сделаем рывка из этой довольно печальной ситуации. За семь месяцев цифра чуть улучшилась, но не принципиально – 25,2%. Освоение средств – 15,6%, по информации ведомств. А ведь у нас в этом году из 2966 объектов ФАИП 1055 – вводные. Введено пока 22 объекта, то есть 2%. Из 49 программ по 40 их параметры должны быть приведены в соответствие с законом о бюджете (пока это сделано относительно 14, по 26 это не сделано, причём 13 даже не были представлены на внесение необходимых корректировок); по пяти программам – они возвращены на доработку госзаказчикам; три – согласованы; пять – до сих пор у нас находятся на экспертизе, но мы постараемся максимально ускорить процесс их согласования.
Понятно, что мы живём (и об этом Министр финансов говорил) в чрезвычайно сложной обстановке с точки зрения доходов бюджета и с точки зрения исполнения бюджетных назначений. Мы вынуждены пересматривать, корректировать федеральные целевые программы, но при этом всё-таки, наверное, излишне частая, несинхронная корректировка – это чрезвычайно неэффективная мера. Мы предлагаем корректировать ФЦП один раз в год, а для финансирования работ в течение целого года использовать механизм ФАИП, корректировка которого гораздо более простая.
Новые программы. У нас восемь новых программ, утверждены только пять, причём из этих пяти три внесены в проект бюджета на 2014–2016 годы («Научные кадры», «Исследования и разработки», «Развитие сельских территорий»); две утверждены, но у нас нет информации о том, что они включены в предельные объёмы («Пожарная безопасность», «Единство российской нации»); три ещё не утверждены («Мелиорация», «Юг России», «Кадастр»).
Для реализации и более эффективного финансирования и использования средств необходимо, наверное, упрощение работы ведомств по внесению этих изменений, изменений в ФАИП прежде всего. Вот сейчас по факту они вынуждены дважды проходить дорогу в Минэкономразвития и в Минфин. Сначала они приходят в Минэкономразвития, согласуют со мной необходимость изменений, потом идут в Минфин, согласуют внесение изменений в бюджетную роспись, потом они снова приходят в Минэкономразвития и уже вносят изменения в ФАИП как в документ, определяющий бюджетные обязательства, и Минэкономразвития согласует эти изменения с Минфином ещё один раз. Наверное, разумно было бы проводить параллельно эти работы, с тем чтобы с Минфином согласовывались бы только те изменения, которые затрагивают сводную бюджетную роспись, а те изменения, которые не затрагивают её, вносились бы Минэкономразвития самостоятельно. При этом изменения в ФАИП, которые будут внесены и которые требуют изменений в бюджетной росписи, были бы для этого достаточным основанием, чтобы Минфин мог оперативно такую работу провести.
Кроме того, перед нами стоит проблема подготовки проектов актов по изменениям. У нас сейчас действует временное переходное положение, которое говорит о том, что, для того чтобы внести изменения в ФАИП, а также в гособоронзаказ, не требуется принятия соответствующих нормативных правовых актов. С 1 января этот порядок заканчивается, и мы должны будем это делать. Исходя опять-таки из сложностей бюджетной ситуации, видимо, нам придётся это делать, возможно, и в 2014 году, и это каждый раз серьёзно замедляет процесс исполнения этих программ. Мы предлагаем в этой связи продлить хотя бы на 2014 год тот порядок, который существует сейчас, по которому по решению Бюджетной комиссии можно было бы включать уточняющие позиции в ФАИП для их финансирования.
И последнее. Та работа, которую мы проводим сейчас, о которой Вы сказали во вступительном слове: мы сокращаем, серьёзно сокращаем, от 5 до 10%, расходы по незащищённым статьям бюджета. Но практика показывает, что в ситуации, когда это делается в оперативном порядке, всегда выбор главных распорядителей бюджетных средств – в пользу текущих расходов и в ущерб расходам инвестиционного характера. Это понятная ситуация, тем не менее серьёзное снижение доли расходов инвестиционного характера, которое в таком случае, наверное, неизбежно, – это принципиальное изменение многих механизмов, в том числе механизмов экономического роста. В этой связи мы должны максимально тщательно (мы – прежде всего Минэкономразвития) отрабатывать предложения по приоритетности, то есть, имея в виду общую планку – 7 или 8%, – тщательно работать по определению приоритетов и всё-таки сохранению объектов, особенно вводных объектов, в рамках финансирования. Спасибо.
Д.Медведев: Спасибо. Давайте послушаем наших экспертов. Илья Александрович Соколов (заведующий лабораторией бюджетной политики научного направления «Макроэкономика и финансы» Института экономической политики имени Е.Т.Гайдара).
Заведующий лабораторией бюджетной политики научного направления «Макроэкономика и финансы» Института экономической политики имени Гайдара Илья Соколов
И.Соколов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые члены Правительства! Эксперты единодушны во мнении, что ситуация с исполнением федерального бюджета, ФЦП и ФАИП за первое полугодие 2013 года непростая, а зачастую и противоречивая.
С одной стороны, наблюдаем некоторое улучшение ритмичности исполнения госконтрактов, наличие профицитов на всех уровнях бюджетной системы, с другой стороны, как уже отмечалось, – низкое качество управления отдельными федеральными целевыми программами, изменение в структуре доходов в сторону увеличения ненефтегазовой компоненты происходит крайне медленно. Так, половина поступлений федерального бюджета за полугодие обеспечена за счёт вывозных таможенных пошлин и НДПИ. Доходы от НДС и акцизов пока стабильны, но по ним наметилась тенденция к сжатию налоговой базы. По нашим оценкам, скорее всего, недополученные косвенные налоги по итогам года будут компенсированы растущими нефтегазовыми доходами, что позволит соблюсти заложенный в законе о бюджете уровень дефицита, но в то же время это заставляет задуматься о том, что любые дополнительные расходы будут ухудшать сальдо федерального бюджета, поэтому решение по ним нужно принимать крайне взвешенно.
Для увеличения налоговых доходов, на наш взгляд, актуальной является оптимизация налоговых льгот, что предполагает не только разовое сокращение их числа и объёмов, но и проведение постоянного регулярного мониторинга и оценки эффективности льгот. Для этого следует разработать порядок определения востребованности и эффективности как уже действующих, так и предполагаемых к введению налоговых льгот, который бы учитывал широкое экспертное обсуждение и максимальную публичность.
Несбалансированность региональных бюджетов не даёт возможности для сокращения трансфертов из федерального бюджета. На настоящий момент 55 регионов завершили полугодие с дефицитом, в то время как за аналогичный период прошлого года таких регионов было лишь 14. По нашим оценкам, самым консервативным, дефицит консолидированного бюджета субъектов Федерации по итогам года будет не менее 1,7% ВВП. В этих тяжёлых финансовых ограничениях и условиях регионы естественным образом переориентируют свои акценты на финансирование социальной сферы в ущерб инвестиционным расходам, что частично объясняет увеличивающиеся остатки целевых федеральных средств на счетах субъектов Федерации.
Поэтому одним из возможных решений данной проблемы является снижение требований по доле софинансирования со стороны регионов. Конечно же, нужно подходить крайне аккуратно к этому инструменту и учитывать специфику возводимых и создаваемых объектов.
В целом же для повышения уровня исполняемости ФЦП, на наш взгляд, следует ещё на стадии разработки программ отказаться от завышенных оценок доли субнационального и внебюджетного финансирования, которая вряд ли может превышать 25%. Также для улучшения качества реализации ФЦП необходимо усилить зависимость финансирования программы от достижения её целевых индикаторов. Для этого рекомендуется внести соответствующие изменения в порядок о разработке и реализации ФЦП, в том числе необходимо, на наш взгляд, определить уровни недостижения промежуточных и целевых значений показателей, систематическое превышение которых автоматически грозит госзаказчику либо сокращением финансирования, либо досрочным прекращением программы.
Несмотря на важность сохранения стабильности финансовых основ государства, бюджет не должен быть безучастным к потребностям экономического роста, и нужно максимально использовать и задействовать весь набор доступных бюджетных инструментов поддержки экономики. На наш взгляд, по мнению экспертов, при осуществлении государственных инвестиций в реальном секторе экономики следует отдавать предпочтение долговому проектному финансированию перед налоговым. Возможность для этого есть. Пороговое значение безопасного для бюджетной устойчивости уровня госдолга, по мнению экспертов, для России составляет порядка 25% ВВП, в то же время сейчас уровень госдолга менее 10%, то есть определённый резерв есть. При этом в структуре гособязательств доля внешнего долга может быть безболезненно, на наш взгляд, увеличена с текущих 20% с небольшим до 40%.
И в заключение также хотелось бы отметить важность развития долгосрочного государственного заказа как инструмента и поддержки экономики, и повышения ритмичности и эффективности использования государственных средств.
Для использования преимуществ долгосрочной контрактации, на наш взгляд, уже в ближайшей перспективе целесообразно подготовить методическое обеспечение применения критериев стоимости владения в закупочных процедурах, расширить возможность заключения контрактов жизненного цикла за рамками среднесрочных лимитов бюджетных обязательств и, конечно же, содействовать развитию правоприменительной практики и тиражированию успешного опыта реализации ГЧП-проектов на территории страны. Если кратко, то всё. Спасибо за внимание!
Д.Медведев: Спасибо большое! Вот, коллеги, три выступления, включая мнение наших экспертов, за что им спасибо. В общем, ситуация вам понятна, потому что каждый отвечает за своё направление, или будучи министром, или будучи вице-премьером курирующим. Пожалуйста, какие есть соображения по текущей ситуации с исполнением? Пожалуйста.
Н.Фёдоров: Спасибо, уважаемый Дмитрий Анатольевич! Если по линии Минсельхоза, на сегодня доведено средств, лимитов на 195 млрд рублей, профинансировано, доведено до получателей 140 млрд рублей. И в этом контексте, я хотел бы, уважаемый Дмитрий Анатольевич, поблагодарить Министра финансов, который обратил внимание на неосвоение 11,8 млрд рублей, которые предназначены федеральным законом «О бюджете» для возмещения затрат, связанных с удорожанием кормов. И, благодаря, хотел бы обратить внимание моего коллеги и друга, Антона Германовича (А.Силуанов), что постановление о правилах распределения подписано 27 августа. А распределение, зная, что Председатель Правительства вот-вот подпишет, мы направили в Минрегион и Минфин 23 августа, до подписания постановления о правилах. Минрегион нам согласовал с учётом остроты проблемы, Минфин, уважаемый Дмитрий Анатольевич, до сих пор не согласовал. 10 сентября заместитель Министра финансов Иванов (А.Иванов) проводит совещание, где говорит: я считаю (это Иванов говорит), что эти деньги, определённые законом для возмещения затрат на удорожание кормов, надо направить на Дальний Восток. То есть закон говорит одно, а Иванов считает по-другому, и мы не имеем единственной подписи сегодня – Минфина Российской Федерации, – чтобы довести эти средства, почти 12 млрд, до наших крестьян, пострадавших в результате засухи прошлого года.
Д.Медведев: Понятно.
Н.Фёдоров: В отношении темы мясного скотоводства, ещё одна тема. Мы направили в Минрегион, чтобы 4,4 млрд рублей на мясное скотоводство тоже были распределены с учётом как раз Дальнего Востока и других проблем. Единственное ведомство, которое не согласовало, – это Минфин, уважаемый Дмитрий Анатольевич.
Д.Медведев: Решения по этим вопросам были приняты? Все?
Н.Фёдоров: Все решения вытекают из указа, Ваших указаний и так далее. Нет только подписи Минфина.
Д.Медведев: Антон Германович, в чём там проблема-то, если все решения приняты?
А.Силуанов: Дмитрий Анатольевич, что действительно нужно оказывать содействие регионам Дальнего Востока – это очевидно.
Д.Медведев: Но не в ущерб крестьянам, по которым тоже принимались решения.
А.Силуанов: Согласен. Поскольку мы тоже приняли решение оказывать поддержку на гектар пострадавших посевов, соответственно, были предложения и о перераспределении этих средств. Мы, понятно, согласуем, если не согласовано, то согласуем сегодня-завтра. Но тем не менее всё равно предложение о перераспределении ресурсов в том числе Министерства сельского хозяйства для ликвидации последствий наводнения остаётся. И если мы сейчас потратим все деньги, которые у нас ещё не распределены, то таких ресурсов просто не останется. Поэтому Министерство сельского хозяйства потом скажет: а у меня нет денег, давайте нам изыскивайте дополнительно. Просто такой будет разговор. Поэтому нам нужно сейчас понять, можем ли мы часть ресурсов перераспределить на приоритет, который нужно решать (Дальний Восток), или всё-таки сейчас опять всё раздать, а потом искать внутри бюджета средства, которые будет очень сложно найти, конечно.
Д.Медведев: Пожалуйста.
А.Дворкович: Уважаемые коллеги, действительно есть отдельное поручение по Дальнему Востоку, вытекающее из указа Президента. Тем не менее что касается поддержки предприятий животноводства на компенсацию возросшей стоимости кормов, это абсолютно отдельная тема. Это было публичное обещание и, по сути, обязательство, которое зафиксировано в законе о бюджете, а под эти обещания, обязательства сельхозпредприятия взяли кредиты. Им, естественно, говорилось, что они, когда поступят деньги из бюджета, смогут тогда этими средствами воспользоваться. Если эти средства не будут выделены в полном объёме, мы просто ставим в тяжелейше положение те предприятия, которые поверили и Президенту, и Правительству Российской Федерации, и депутатам, которые приняли этот закон. У нас есть статьи, в том числе в программе сельского хозяйства, по которым не идёт полное использование средств, другие статьи, в частности по сельхозтехнике, и именно в этой части можно говорить о перераспределении на нужды Дальнего Востока, которые, естественно, являются срочными и безусловными.
Д.Медведев: Понятно. Надо так и сделать, только быстрее, потому что село ждать не может. Если мы что-то обещали, давайте сделаем – конечно, не в ущерб другим нашим задачам, включая и задачи по ликвидации последствий на Дальнем Востоке, но если решение принято, надо его исполнить, тем более что деньги есть. У нас непростая ситуация – никакой катастрофы нет, чтобы тоже не возникло ощущение, что мы теперь любые решения можем не исполнять, ссылаясь на то, что непростая экономическая ситуация и на Дальнем Востоке стихийное бедствие. Ситуация контролируемая вполне, просто нужно ужаться. Я думаю, нужно сделать так, как сказал Аркадий Владимирович: посмотреть по другим статьям, а то, что есть на поддержку животноводства, исполнить всё до копейки.
Ещё какие соображения? Пожалуйста.
В.Мединский: Дмитрий Анатольевич, я очень кратко. Мы тоже благодарны Минфину и Минэку за своевременные указания на недоосвоение по программе развития туризма. На сегодняшний момент меры мы приняли. Месяц назад замглавы Ростуризма, отвечающий за ФЦП, был освобождён от занимаемой должности, и за этот месяц мы повысили освоение с 4%, которые здесь указаны, до 29%, будем идти теми же темпами.
Д.Медведев: Это означает просто, что вы предлагаете никого не наказывать, потому что уже ответственное лицо наказано? Так я понимаю?
В.Мединский: Мы ещё разберёмся.
Д.Медведев: Да, вы всё-таки разберитесь. А предложения по судьбе ФЦП и дисциплинарной ответственности лиц, за них отвечающих, я прошу Аппарат Правительства внести в трёхдневный срок.
Пожалуйста.
Н.Никифоров: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Тоже позволю себе очень короткий комментарий, потому что уже практически по всем проблемным ФЦП Вы эти комментарии услышали. Размер ФЦП Минкомсвязи составляет чуть больше 3 млрд рублей, и большая часть этих средств ранее принятыми решениями закреплена за так называемым единственным исполнителем – национальным оператором инфраструктуры электронного правительства. Вы знаете тот объём проблем, который там был, потребовались и Ваши решения, они также были кадровыми. Эти решения были сделаны в первом полугодии, и поэтому контрактация этих средств произошла фактически 12 июля. Таким образом, во втором полугодии эта ситуация также будет принципиально другой, но в каком-то смысле…
Д.Медведев: Тем не менее предложения представьте – о судьбе ФЦП и об ответственности.
Н.Никифоров: Предложения обязательно представлю, но кадровые решения были уже приняты.
Д.Медведев: Хорошо. Вы тоже хотите за что-то оправдаться? За «Чистую воду», наверное? Давайте это оставим на вашей чистой совести. Представьте предложения по дисциплинарной ответственности и по тому, что делать с этой программой. Она очень красивая, но я пока никакого результата не видел. Давайте так и договоримся. Всё. Предлагаю принять проект протокольного решения с учётом обсуждения и моих предложений по ответственности за текущую ситуацию.
<…>
