Основной вопрос повестки – проект Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия на период с 2013 по 2020 годы.
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Доклад Андрея Белоусова о развитии института оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации
Стенограмма:
Вступительное слово Дмитрия Медведева на заседании Правительства
Д.А.Медведев: Уважаемые коллеги, давайте начнём работу. Прежде всего вернёмся к трагедии в Краснодарском крае. Конечно, она отозвалась болью в сердцах огромного количества наших людей. Хотел бы отдельно поблагодарить всех, кто поддерживает семьи погибших, помогает пострадавшим, тех волонтёров, которые приехали в разрушенные районы, которые помогают приводить в порядок домовладения, кто перечисляет деньги, собирает вещи. При этом хотел бы обратить внимание на то, что гуманитарные грузы тоже должны доставляться в срок, адресно и оперативно по назначению. К милосердию нужно относиться внимательно. По данным МЧС, пострадало 34 тыс. 650 человек, 171 погиб, 29 тыс. полностью утратили имущество. До основания разрушено больше 400 домовладений (эта цифра может меняться). В любом случае ликвидация последствий, восстановительные работы должны быть под постоянным контролем Правительства. Обращаюсь ко всем членам Правительства: проанализируйте, что можно сделать для пострадавших людей по линии ваших ведомств, не всё сводится к деньгам, есть и другие способы поддержки. Что же касается решений по строительству домов, которые приняты, домов вместо утраченных, они должны быть, эти работы, выполнены в те сроки, которые были мною поставлены – до конца ноября.
Теперь о повестке дня: сегодня у нас в повестке дня рассмотрение госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия на период с 2013 по 2020 годы. Нам предстоит принимать госпрограмму и работать в условиях достаточно жёстких бюджетных ограничений. Тем не менее, агропромышленный комплекс требует повышенного внимания с учётом огромной территории нашей страны, её природных ресурсов, её возможностей в сфере сельского хозяйства и исторических традиций, конечно, тоже. Сельское хозяйство занимало и будет занимать особое место в отечественной экономике. На селе живёт треть граждан нашей страны. Развивая инфраструктуру агропромышленного комплекса, мы не только решаем проблемы продовольственной безопасности государства, но и модернизируем инфраструктуру территорий, создаём условия для сохранения традиционного уклада жизни огромного количества жителей нашей страны.
Программа – комплексный документ, определяющий основные направления государственной поддержки развития отрасли, включает она в себя шесть подпрограмм, четыре федеральные целевые программы, но об этом будет доклад. Напомню, что за период реализации приоритетного национального проекта развития АПК и госпрограммы в период с 2008 по 2012 годы были достигнуты весьма приличные результаты. С 2006 по 2011 год среднегодовые темпы прироста продукции сельского хозяйства составили 4,4%, производство скота и птицы выросло к уровню 2005 года на 42% (это как раз тот уровень, когда начиналась работа над проектом развития АПК), зерна – практически на 16%.
Инструменты государственной поддержки в сочетании с мерами таможенно-тарифного и нетарифного регулирования позволили обеспечить среднюю рентабельность в отрасли с учётом субсидий на уровне 12%. Ну и, может, самое главное: в отрасли кардинальным образом улучшился инвестиционный климат, деньги пришли в деревню.
Представленный Минсельхозом проект госпрограммы сохраняет все действующие направления поддержки АПК, программа содержит как сугубо экономические инструменты, так и меры, направленные на повышение жизни населения, потому что это применительно к госпрограмме по развитию АПК абсолютно взаимосвязанные вещи. Мероприятия реализуются и планируются, исходя из принципа софинансирования со стороны региональных бюджетов, ну и, конечно, активного участия бизнеса.
Как вы понимаете, в ближайшие годы агропромышленный комплекс будет жить в новых условиях, в условиях членства России во Всемирной торговой организации и углубления интеграции в рамках Таможенного союза, и здесь открываются как новые перспективы, так, конечно, создаются и дополнительные сложности. В связи с этим необходимо стимулировать дальнейший рост конкурентоспособности отечественных сельхозпроизводителей, их переход на новый технологический уровень, обеспечить создание современной инфраструктуры хранения, переработки и транспортировки продукции. По некоторым направлениям, я об этом неоднократно, кстати, говорил, мы в состоянии выйти на ведущие позиции в мире. Потенциально – практически по всем, с учётом тех природных богатств, территории, земель, водных источников, которыми обладает Российская Федерация.
Заседание Правительства
В проекте программы предложен и ряд новых мероприятий. В частности, как мы и договаривались, вводится субсидирование на 1 л реализованного товарного молока. Часть действующих мер по поддержке растениеводства трансформируется в субсидии на поддержку доходности. В отдельную программу так же, как мы и договаривались, выделено развитие мясного животноводства. Кроме того, планируется увеличить финансирование экономически значимых региональных программ. По расчётам Минсельхоза, в результате реализации программ среднегодовой темп роста продукции сельского хозяйства должен составить не менее 2,5%. К 2020 году должны быть достигнуты основные показатели, которые содержатся в доктрине продовольственной безопасности нашей страны. Государственная программа по действующему закону «О развитии сельского хозяйства» подлежит утверждению до 15 июля.
Уважаемые коллеги, ещё одна тема – это системное улучшение условий ведения бизнеса в нашей стране. Это один из приоритетов работы Правительства России. На сегодняшнем заседании мы обсудим развитие такого механизма, как оценка регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов. Этот механизм внедрён в практику госуправления недавно, со второй половины 2010 года. Задача – своевременно выявлять избыточные нормы, которые ведут к необоснованному росту издержек со стороны предпринимателей и сдерживают инвестиционную активность. Очевидно, что все эти явления отнюдь не редкость.
Как мне докладывают, за полтора года Минэкономразвития подготовило более 1100 соответствующих заключений, из которых примерно треть – отрицательные. В последнее время система регулирования экономической деятельности становится всё более сложной, многоуровневой. Значительная часть решений, которые сказываются на предпринимательской деятельности, принимается региональными и местными властями. С другой стороны, к решению этих задач подключился наднациональный орган – Евразийская экономическая коллегия. Таким образом, регулирования хватает, надо, чтобы оно было грамотным, а не бестолковым, эффективным, а не бессмысленным.
Принципиально важно вести диалог с предпринимательским и экспертным сообществом на эту тему и, конечно, быть готовым к открытым коммуникациям ещё на этапе формулирования того или иного решения. На прошлой неделе в Минэкономразвития, я знаю, проходила встреча с экспертами «Открытого Правительства», где обсуждался институт оценки регулирующего воздействия. Его дальнейшее развитие связано в том числе с распространением на сферы таможенного и налогового администрирования – это ключевые сферы с точки зрения бизнеса. Вчера мы этот вопрос обсуждали во время встречи с бизнесом в Екатеринбурге. В целом я рассчитываю на то, что данный инструмент позволит своевременно прогнозировать и выявлять положительные и отрицательные стороны внедрения тех или иных норм, анализировать возможные развилки и возможные альтернативы, тем самым повысит качество принимаемых решений, а стало быть, сделает их значительно более комфортными для ведения бизнеса.
С 1 октября этого года на специальном интернет-портале должна в обязательном порядке размещаться информация о подготовке проектов нормативных актов и о результатах их публичного обсуждения. Хотел бы, чтобы Минэкономразвития оказывало методическую поддержку всем заинтересованным сторонам, естественно, чтобы при этом использовались инструменты «Открытого Правительства», при осуществлении этой деятельности.
Приступаем к работе. Первый вопрос – о проекте государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродуктов, сырья и продовольствия на период с 2013 по 2020 год, доклад Николая Васильевича Фёдорова.
Доклад Николая Фёдорова на заседании Правительства
Н.В.Фёдоров (министр сельского хозяйства Российской Федерации): Спасибо большое от имени аграрников России, уважаемый Дмитрий Анатольевич, за более чем глубокое понимание, я бы сказал – чувствование проблем и нужд российского села. Могу сказать, что такое обстоятельство не только поддерживает, но и вдохновляет аграрников, а вдохновенный труд возвращает расходы государства сторицей и в бюджет, и, думаю, даже на стол уважаемого Антона Германовича (А.Г.Силуанов) и членов его семьи.
Д.А.Медведев: Почему только Антона Германовича? Ему одному, что ли, есть надо?
Н.В.Фёдоров: Всех, в том числе Антона Германовича.
Д.А.Медведев: Правильно, кормить министра финансов нужно как следует, на убой. Пожалуйста.
Н.В.Фёдоров: Спасибо. С начала реализации нашего приоритетного национального проекта произошли действительно очень серьёзные изменения, Вы можете это увидеть на слайде №2. Меры государственной поддержки вызвали приток, очень сильный приток частных инвестиций в сельхозпроизводство. Сегодня совокупный инвестиционный портфель составляет около 1,6 трлн рублей и обеспечивает устойчивые темпы развития и модернизации агропромышленного комплекса. Заметным результатом господдержки частных инвестиций стал рост в отрасли, который уже в значительной степени гарантирует продовольственную независимость по отдельным продовольственным группам. Например, в прошлом году показатели продовольственной безопасности по самообеспеченности составили по зерну 99%, сахару – 96%, картофелю – 96%, мясу и мясопродуктам – 73%, молоку и молокопродуктам – 80%, маслу растительному – 76%.
Могу сказать, что и российский агропромышленный комплекс стал своего рода подушкой безопасности, что позволило стране пережить мировой кризис. Экономический рост в отрасли наблюдался даже в этот непростой период. Так, за последние пять лет было построено и модернизировано более 700 объектов для свиноводства, около 400 для птицеводства и 200 для производства мяса крупного рогатого скота. Наиболее интенсивное развитие получили птицеводство и свиноводство.
Известно, что количественные изменения в определённый момент переходят, должны перейти в качественные, и сегодня агропромышленный комплекс находится именно на таком переломном этапе. Ещё несколько лет назад перерабатывающие мощности страны были избыточными, сегодня же есть локальные дефициты перерабатывающих мощностей, например по сахару, маслу, мясу, сырам. Наш практический вывод: целесообразно, сохраняя рост производственных показателей, наращивать мощности перерабатывающей пищевой промышленности, развивать логистику и инфраструктуру продовольственных рынков, чтобы российские граждане имели возможность приобретать отечественную и качественную продукцию.
И сегодня наша страна, как сказал Премьер, Председатель Правительства, располагая мощным потенциалом для развития аграрного сектора, принципиально способна обеспечить не только собственную продовольственную безопасность, но и сыграть ключевую роль в решении этой всемирной проблемы. При этом поставляемой на экспорт продукцией не должно быть обычное зерно, ибо оно тоже почти сырьё. Необходимо диверсифицировать экспорт товаров с высокой добавленной стоимостью, это важнейшее условие конкурентоспособности отечественной продукции как на внутреннем рынке, так и в пространстве Таможенного союза и ВТО. Такие подходы, такая идеология легли в основу новой государственной программы.
Непосредственно о документе: проект программы разработан на основании источников, определяющих направление и реализацию госполитики в сфере АПК. Это и закон «О развитии сельского хозяйства», Доктрина продовольственной безопасности, Концепция развития России до 2020 года, поручения Президента и Правительства России по отдельным направлениям развития, рождённые в результате широких общественных обсуждений, дискуссий в экспертном сообществе. В проект вошли как меры господдержки, уже доказавшие свою эффективность в течение последних пяти лет, так и новые направления. И при этом мы исходили из необходимости проведения системной госполитики в сфере АПК, охватывающей как экономические, так и социальные и экологические аспекты. Важным принципом для нас была сбалансированность производства продукции с её дальнейшей переработкой и последующей реализацией.
В качестве стратегических целей были определены обеспечение продовольственной независимости в параметрах Доктрины продовольственной безопасности, повышение эффективности использования земельных и других ресурсов, экологизация производства, комплексное развитие сельских территорий, повышение конкурентоспособности АПК. Структура каждой из подпрограмм и федеральных целевых программ, входящих в программу, с запланированными объёмами финансирования подробно представлены на слайдах №8, 15, можете посмотреть на них.
Объём бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы из средств федерального бюджета составляет 1,509 трлн рублей, в том числе через Минсельхоз России – 1 трлн 423,8 млрд, через Россельхознадзор – 85 млрд 887,5 млн рублей. Заметное изменение мер или методики господдержки связано в том числе с присоединением России к ВТО. Мы постепенно отступаем от прежних форм прямого субсидирования, переходя к поддержке повышения доходности сельхозпроизводителей. Объём финансирования с поэтапным ежегодным повышением – от 15 млрд до 38 почти. Это более эффективно - развитые страны используют именно такой механизм, но при этом критерии отбора не позволяют безнадёжно безответственным предприятиям получать немалые госсредства и жить на них порой паразитами, без всякой отдачи.
По поручению руководства страны и с учётом стратегических приоритетов в отдельную подпрограмму выделено развитие мясного скотоводства: финансирование – от 7 млрд до 9,5 с последовательным ежегодным увеличением. Стимулом для развития молочного производства, как было уже сказано, должен стать новый вид поддержки, субсидий на литр реализованного товарного молока – объём финансирования от 10 до 12,5 млрд рублей. Данная мера также призвана помочь эффективным производителям, потому что сегодня в стране производится только 50% товарного молока, а высшего качества – не более 30%. Для сведения могу сказать, что по европейским стандартам наше товарное молоко, молоко первого сорта, не признаётся в качестве товарного, а признаётся соответствующим стандартам Европы только 30%. Нам ещё там двигаться и двигаться, и такого рода стимулирующая выплата на литр товарного, качественного молока – это вопрос как раз повышения эффективности аграрного сектора и качества.
Увеличено финансирование экономически значимых региональных программ: начиная от 13 млрд до 21,3 млрд с ростом. Этот механизм себя уже тоже оправдал – в текущем году на 12 млрд федеральных денег регионы выделили более 25 млрд своих.
И о регионах хочу сказать особо. В рамках реализации новой программы мы будем усиливать ответственность субъектов Федерации за выполнение взятых обязательств, причём наряду с ростом и эффективности производства ключевым приоритетом мы планируем сделать развитие социальной сферы. Этот критерий станет одним из важнейших при заключении с регионами соглашений о софинансировании.
Прогнозируемые объёмы производства продукции сельского хозяйства и пищевых продуктов по большинству видов позволят, с учётом допустимого импорта, обеспечить питание населения страны по более рациональным нормам и таким образом достичь пороговых значений показателей, определённых в Доктрине о продовольственной безопасности.
В части основных показателей госпрограммы, исходя из принимаемого ресурсного обеспечения, мы ожидаем, что индекс производства продукции в хозяйствах всех категорий к 2020 году по отношению к 2012 составит 119,6% (в том числе производство продукции животноводства вырастет почти на 20%, растениеводства – на 19%), индекс физического объёма инвестиций в основной капитал составит 141,9%, уровень рентабельности по направлению хозяйственной деятельности к 2020 году должен вырасти в среднем до трёх процентных пунктов с учётом субсидий. Среднегодовой темп роста продукции сельского хозяйства в период до 2020 года должен составить не менее 2,5%, производства пищевых продуктов – 3,5–5%. Более высокие темпы намечены по группам мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, плодоовощной продукции.
Исходя из заявленных целей и приоритетов, в проекте программы запланировано соответствующее ресурсное обеспечение. Необходимый объём средств господдержки из всех источников за весь период реализации госпрограммы составит 2,28 трлн рублей, в том числе из средств федерального бюджета – 1,51 трлн, из средств региональных бюджетов – 770 мрлд.
Указанные объёмы распределены по годам и направлениям поддержки, можно сказать, с творческим учётом ограничений, установленных ВТО. Мы рассчитываем, что реализация названных направлений госпрограммы в конечном итоге практически поможет сформировать и крепкую диверсифицированную экономику, и заметно повысит уровень благосостояния наших селян, ведь добрые семена, брошенные в благодатную почву, созданные нашей программой, должны дать богатый урожай.
И последнее, уважаемый Дмитрий Анатольевич. Мы в течение сегодняшнего дня интенсивно сидели с Минэком, с представителями и с коллегами из Минфина, Минэка у Аркадия Владимировича (А.В.Дворкович). Ещё раз обсудили проект протокольного решения и согласованно предлагаем дополнить пункт первый протокольного решения, после завершения этого предложения, формулировкой: «с последующим возможным уточнением указанных объёмов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации». И пункт второй протокольного решения: слово «на 14 млрд» заменить более ответственным на самом деле словом – «до 14 млрд рублей».
Спасибо за внимание.
Д.А.Медведев: Спасибо, Николай Васильевич. Прошу садиться.
Пожалуйста, коллеги, какие есть комментарии к проекту государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков? Документ большой, серьёзный, объём господдержки огромный – 2 трлн 280 млрд. Он, естественно, разбит по годам, зависит и от текущих экономических условий, тем не менее, в общем, мы исходим из того, что это очень серьёзная цифра.
Пожалуйста, Аркадий Владимирович (обращаясь к А.В.Дворковичу).
А.В.Дворкович (заместитель Председателя Правительства Российской Федерации): Спасибо. Мы много раз собирались с ответственными министерствами и ведомствами, и действительно пришли к согласию и о структуре программы, и об основных приоритетах программы. Кроме того, обсуждения были и с представителями бизнеса и парламента, отраслевых союзов. Два момента, на которые хотел обратить внимание. Первое: опережающее дополнительное финансирование в этом году, как было сказано, – до 14 млрд рублей, эта цифра, вернее, её наполнение требует обоснования, именно поэтому мы и предложили формулировку «до 14 млрд». Но акцент будет сделан, в моём представлении, на двух составляющих: первая – докапитализация институтов развития сельского хозяйства в целях прежде всего приобретения сельхозтехники сельхозтоваропроизводителями, а также поддержки экспорта сельхозтехники и, возможно, сельскохозяйственной продукции.
Второе направление – это поддержка малых форм хозяйств, прежде всего фермерских хозяйств на селе, уже в этом году увеличены объёмы.
И третье – это необходимость ускоренной подготовки новых нормативно-правовых актов, которые необходимы для реализации госпрограммы.
Формы поддержки по ряду направлений меняются, и соответственно будет необходим выпуск совершенно новых постановлений Правительства и приказов Минсельхоза, на этом будет сконцентрирована работа в ближайшие два месяца. Мы хотим, чтобы в сентябре все проекты были готовы, чтобы регионы были готовы после этого у себя учесть необходимые объёмы в ходе региональных бюджетных процессов. Спасибо.
Д.А.Медведев: Хорошо. Спасибо. Пожалуйста, Андрей Рэмович (обращаясь к А.Р.Белоусову).
А.Р.Белоусов (министр экономического развития Российской Федерации): Спасибо. Ну, несмотря на то, что Николай Васильевич не включил меня в число, как я понимаю, приоритетных потребителей сельхозпродукции, мы тем не менее активно поддерживаем госпрограмму, более того, мы считаем в какой-то мере себя соавторами этой программы, учитывая масштабы работы наших сотрудников министерства вместе с сотрудниками Минсельхоза.
Д.А.Медведев: Поэтому и не включил, что вы их и так поддерживаете.
А.Р.Белоусов: Чтобы не было аффилированности. Всё, я понял.
Хотел бы обратить внимание на один нюанс. Когда мы (Игорь Иванович Шувалов присутствовал тоже при этом) в Государственной Думе представляли законопроект о присоединении России к ВТО, выступал целый ряд депутатов, обращая внимание на то, что сельское хозяйство является отраслью, подверженной рискам при присоединении к ВТО, и необходимо скорейшее принятие ряда законопроектов, которые обеспечат минимизацию этих рисков. Такие законопроекты известны, они в том числе и неоднократно в разных редакциях вносились депутатами – это продление нулевой ставки налога на прибыль для сельхозпредприятий, это льготы по НДС на племенную продукцию, это закон о ветеринарии, это внесение изменений в статью 7-ю Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» касательно мер господдержки регионов с неблагоприятными условиями, и так далее. Мы полностью поддерживаем этот подход, и я бы просил в протокольном решении записать соответствующий порученческий пункт профильным министерствам, отвечающим за эти законопроекты (это Минсельхоз и Минфин в основном), с тем чтобы эти законопроекты были внесены в самое кратчайшее время. Это правительственные законопроекты, они все находятся в Правительстве.
А.В.Дворкович: Можно пару слов?
Д.А.Медведев: Пожалуйста.
А.В.Дворкович: Кроме нулевой ставки, по которой есть законопроект у депутатов, я направил письмо спикеру Госдумы с обозначением позиции Правительства, что нулевая ставка должна быть введена без ограничения срока действия.
Д.А.Медведев: Как мы и договаривались.
А.В.Дворкович: Да, как и обсуждалось. По остальным я проводил согласительные совещания, эти законопроекты можно действительно в ближайшее время внести в Государственную Думу.
Д.А.Медведев: Надо вносить, потому что речь идёт о поддержке в ситуации, которая связана с новым фактором – фактором ВТО, так что вносите быстрее.
А.В.Дворкович: Да, да.
Д.А.Медведев: Пожалуйста, какие ещё комментарии к государственной программе? Нет больше комментариев? Накормленный Минфин комментариев не имеет? Хорошо, значит, тогда решение по программе принимаем, протокольное решение корректируем с учётом того, о чём доложил министр.
Идём дальше. Второй вопрос – о развитии института оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации. Андрей Рэмович Белоусов, пожалуйста.
А.Р.Белоусов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые члены Правительства! Оценка регулирующего воздействия для нашей страны – это сравнительно новый, но уже достаточно динамично развивающийся институт. Сразу хотел бы сказать: главная задача ОРВ – это не только и, может быть, даже не столько адаптация нормативных актов к условиям ведения бизнеса, как многие думают. Главная задача – это прежде всего повышение качества принимаемых регуляторных решений, прежде всего в системе исполнительной власти, с учётом интересов и мотиваций тех, на кого эти решения направлены, то есть это население, различные социальные группы, предпринимательское сообщество, другие субфедеральные уровни власти. То есть задача оценки регулирующего воздействия – это искать баланс интересов, оценивать эффективность регуляторного воздействия с позиций такого баланса и предлагать различные варианты решений.
Что представляет собой оценка регулирующего воздействия в самых общих чертах? ОРВ – это набор регламентированных процедур, позволяющий в первую очередь оценить возможные последствия принятия регуляторных решений. Кроме того, ОРВ позволяет рассмотреть максимально широкий спектр возможных решений проблемы и выбрать наиболее эффективный из них, а также оценить возможные затраты и выгоды как со стороны бизнеса, так и бюджетов всех уровней и населения. Важным элементом процедуры ОРВ является проведение публичных консультаций. Введение данного института позволило вынести процесс проектирования решения за пределы ведомственных кабинетов, создать эффективную площадку для обсуждений проектов нормативных актов. Эта практика сегодня крайне востребована, прежде всего предпринимательским сообществом. Хотел бы повторить: тезис о том, что институт ОРВ действует в интересах только предпринимателей, справедлив, но не вполне. Процедуры ОРВ устроены таким образом, что в ходе проведения оценки анализируются выгоды и издержки и иных адресатов регулирования, проводится комплексная оценка экономических и социальных последствий. Главным бенефициаром, если можно так выразиться, института ОРВ являются, по сути, сами разработчики нормативных актов, поскольку процедура оценки позволяет им вырабатывать наиболее эффективные и современные решения. Хотел бы также отметить, что институт ОРВ не является российским изобретением: оценка регулирующего воздействия была введена в практику западноевропейских стран с 70-х годов ХХ века.
Именно с целью определения эффектов предполагается регулирование до того, как будет принято такое решение. В России в последние годы процедура ОРВ стала неотъемлемым этапом процесса подготовки и принятия нормативно-правовых актов, причём вначале ОРВ была создана как барьер на пути появления неоправданных расходных обязательств Российской Федерации, хотя так он тогда не назывался. Этим, как известно, занимается Минфин.
С середины 2010 года начался новый, второй этап внедрения института ОРВ, на этот раз как преграды для создания неоправданных административных ограничений, барьеров для предпринимательской деятельности в сферах осуществления контроля и надзора, лицензирования, оценки соответствия, установления требований к продукции и связанных с ним процессов.
За два года, как сказал Дмитрий Анатольевич, из 1100 проектов нормативно-правовых актов в перечисленных областях по 387 (более трети) были даны отрицательные заключения, то есть эти нормативно-правовые акты реально в явном или скрытом виде содержали в себе новые административные барьеры и тем самым вели к ухудшению предпринимательского климата. Подавляющее большинство проектов актов, получивших отрицательные оценки, были впоследствии доработаны либо работа по ним была приостановлена. В течение 2011 года стремительно росло число проектов нормативных актов, направляемых в Минэкономразвития России на оценку регулирующего воздействия. Если в начале 2011 года на оценку ежемесячно направлялось 20–30 документов, то к концу года эта цифра достигла 120 и сейчас держится на уровне 110–130 проектов актов в месяц. Мы считаем, что результат оценки не служит абсолютным препятствием для принятия нормативного акта, но необходимо навести порядок в данном вопросе, и принцип информирования лиц, принимающих окончательное решение обо всех возможных последствиях введения нового регулирования, должен быть, безусловно, соблюдён, так же как и принцип информирования общества о таких последствиях.
Сейчас, по сути, начинается третий этап развития ОРВ, его цели и задачи были сформулированы в 601-м указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Новый подход включает четыре основных момента. Первый – это прежде всего переход к проведению оценки регулирующего воздействия непосредственно самими ведомствами, это так называемые ОРВ на ранней стадии, второй – это расширение предметной области оценки на налоговое и таможенное законодательство, третий – это распространение процедуры ОРВ на законопроекты, подготовленные ко второму чтению, и четвёртый – это продвижение института ОРВ на уровень субъектов Российской Федерации.
Позвольте кратко охарактеризовать каждое из этих направлений. По первому направлению - ключевое направление работы за всё время существования института ОРВ в России – это последовательный переход к проведению оценки самими ведомствами. Основным аргументом такого перехода является то, что только само ведомство (регулятор) является наиболее компетентным экспертом в определённой области и способно надлежащим образом провести оценку и предложить наилучшее решение. Наша работа по оценке проектов на стадии уже готового документа – это только фильтр для задержки наихудших решений. Требуется кардинальное преобразование сложившейся процедуры, когда подготовка каждого нормативного акта будет основана на анализе существующих альтернатив и осознанном выборе наилучших из них. Это современный общепринятый подход к нормотворчеству. Безусловно, эта часть процесса подготовки нормативно-правового акта должна быть максимально прозрачной и максимально публичной.
Первый шаг в этом направлении уже сделан: 2 мая 2012 года принято постановление Правительства Российской Федерации, в соответствии с которым разработчики нормативных актов, устанавливающих целый ряд обязательных требований, должны перейти к самостоятельному проведению процедур ОРВ начиная с 1 октября текущего года. И чуть позже я скажу о методическом обеспечении этой работы.
По второму направлению – оптимизации предметной области. По собственному опыту мы знаем, что основное негативное воздействие несёт малая часть правовых норм. Важной задачей в этой связи является отбор сфер и нормативных актов, оказывающих наибольшее регулирующее воздействие. Мы стремимся сосредоточить наши ресурсы именно на таких сферах. В этой связи нами было инициировано принятие постановления Правительства об исключении административных регламентов из сферы оценки как актов, в которых не должно содержаться дополнительного регулирования и оценка которых проходит в рамках других видов экспертизы. При этом в предметную область оценки должны войти проекты нормативно-правовых актов в области налогового контроля и таможенного администрирования. Необходимый проект постановления Правительства же подготовлен и проходит согласование.
По третьему направлению – распространению процедур ОРВ на законопроекты, подготовленные ко второму чтению, – хотел бы отметить, что этот вид ОРВ является наиболее чувствительным для предпринимательского сообщества. Предприниматели выступают за проведение ОРВ таких законопроектов, поскольку ко второму чтению они зачастую существенно изменяются, и в них включаются недостаточно обоснованные требования и ограничения.
Для решения этого вопроса необходимо найти подход к гармонизации регламентных процедур Государственной Думы и Правительства, поскольку, безусловно, конституционный принцип разграничения властей остаётся незыблемым. Мы решили искать решение в рамках этого принципа, мы решили проводить эту работу в рамках совместной рабочей группы представителей Государственной Думы и Правительства, а об итогах мы доложим Правительству в конце текущего года. При этом в отношении правительственных законопроектов и поправок к ним ко второму чтению, которые готовятся Правительством, мы готовы ввести процедуру ОРВ в самое ближайшее время, здесь, как говорится, всё находится в руках самого Правительства.
По четвёртому направлению – о развитии ОРВ в регионах. Перспективность данного направления связана не только с ожидаемым повышением качества регионального нормотворчества, но и с улучшением в рамках инвестиционного климата и деловой среды. Некоторые субъекты Российской Федерации по собственной инициативе уже проводят ОРВ региональных проектов. В пилотном режиме ОРВ внедрили Вологодская область, Ульяновская область, Республика Башкортостан и ряд других. Такую практику мы приветствуем и поддерживаем, уже разработаны методические рекомендации по проведению региональной ОРВ. Кроме того, до конца года мы планируем разработать проект типового интернет-портала для организации публичной консультации в субъектах Российской Федерации в соответствии с принятыми на федеральном уровне стандартами. Всё это позволит подготовить регионы к введению с 2014 года обязательной для них процедуры ОРВ.
И совсем коротко остановлюсь на наших совсем близких планах. Нами, как я уже сказал, подготовлен и проходит согласительные процедуры проект правительственного постановления, в соответствии с которым с 2013 года намечен переход к проведению ОРВ на ранней стадии непосредственными разработчиками нормативных актов. Такой подход предполагает несколько этапов. Первый этап – это принятие ведомством решения о необходимости разработки нового регулирования в определённой области и обсуждение этой инициативы с профессиональным сообществом на специальном интернет-сайте. Для таких обсуждений уже подготовлен к запуску и работает в пилотном режиме единый портал для размещения проектов актов федеральных органов исполнительной власти – regulation.gov.ru. Разработчики нормативных актов смогут начать размещение проектов нормативно-правовых актов уже с начала IV квартала текущего года. Второй этап – это разработка самого текста проекта нормативно-правового акта с учётом высказанных на первом этапе позиций и его публичное обсуждение на едином портале. Третий этап – это подготовка сводного отчёта о проведении ведомством необходимых для оценки процедур и подготовка заключения об оценке регулирующего воздействия.
Наш подход нацелен на создание у ведомств стимула к выработке наилучших решений. Инструментом при этом является применение понятных технологий разработки нормативных актов, которые позволяют разработчику сфокусировать своё внимание на главном, на существе проблемы, её реальных масштабах, альтернативных вариантах решения. Одновременно должно произойти значительно усиление экономической составляющей процедур оценки, включая анализ качественных и количественных эффектов. Подготовленный нами проект постановления Правительства в настоящее время проходит согласительные процедуры, в ходе которых ведомствами был высказан ряд замечаний. Замечания, как мы считаем, достаточно технические, принципиально не противоречащие духу проекта постановления, и мы считаем, что большинство из них могут быть учтены.
На прошлой неделе мы провели совместное заседание консультативного совета по ОРВ при Минэкономразвития России и экспертов «Открытого Правительства». В ходе состоявшегося обсуждения наши подходы к проведению ОРВ на ранней стадии были в целом поддержаны участниками заседания. Предложил бы концептуально одобрить представленные сегодня подходы к развитию института оценки регулирующего воздействия и зафиксировать это в итоговом решении. Прошу поддержать.
Д.А.Медведев: Спасибо, Андрей Рэмович, присядьте, пожалуйста.
Уважаемые коллеги, члены Правительства, какие есть соображения по развитию института оценки регулирующего воздействия? Пожалуйста, Михаил Анатольевич (обращаясь к М.А.Абызову).
М.А.Абызов (министр Российской Федерации): Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги! Я хотел бы буквально одним добавить доклад Андрея Рэмовича: мы действительно провели совместное заседание экспертов «Открытого Правительства» и экспертов, которые задействованы в работе над ОРВ. Ещё одно предложение, которое высказывалось (и я думаю, что мы могли бы к его реализации вернуться до конца года), – это предложение о том, что необходимо помимо заключений об оценке регулирующего воздействия на стадии подготовки нормативно-правовых актов делать оценку ОРВ на этапе уже реализации принятых нормативно-правовых актов. Тогда мы можем понять, насколько экспертиза, проведённая нами на этапе нормотворчества, качественно соответствует правоприменению, потому что как раз там появляется то, что не смогли отсечь на первом этапе, и как раз там, собственно, регулирующее воздействие и можно оценить, как оно реализуется. Поэтому, возможно, мы определим некоторые пилотные законодательные акты, которые могли бы быть подвергнуты уже в этом году оценке регулирующего воздействия на этапе их правоприменения как утверждённых.
Д.А.Медведев: Спасибо. Ещё соображения? Я вчера был в командировке в Екатеринбурге, там эта тема тоже поднималась, причём нашими коллегами из бизнеса, я одного из них даже позвал сюда. Андрей Анатольевич Козицын, вы вчера сделали длинный доклад на тему ОРВ. Просьба сейчас с коротким сообщением выступить, чтобы членам Правительства было понятно, что эта тема волнует не только отдельных министров, но и представителей бизнеса. Пожалуйста.
А.А.Козицын: Спасибо, Дмитрий Анатольевич. Выполняя Ваше поручение, буду очень краток. На самом деле я предметно посмотрел все документы, которые удалось собрать с момента вчерашнего совещания, и в том протоколе, проекте протокола, который есть по результатам сегодняшнего рассмотрения, фактически найдены ответы на все вопросы, которые вчера были поставлены на совещании в Екатеринбурге, в том числе по администрированию таможенному и налоговому. Всё в проекте протокола есть, и поэтому сложно что-то добавить.
Единственный момент, на который хотелось бы обратить внимание: всё, что обсуждается, касается действующей ситуации и развития ситуации, а существующая, которая была до нас и перешла к нам, грубо говоря, по наследству, в части экологической безопасности и промышленной безопасности... Если это возможно, чтобы вся эта база существующая, в которой мы сегодня работаем, тоже прошла через процедуру ОРВ. Это и регламентируется постановлением Правительства №60, в рамках которого работает Минэкономика. Если бы с этого начать, потому что ну очень сложная ситуация, в которой мы работаем сегодня. То, что будет, – это прекрасно, хотелось бы за это поблагодарить Минэкономику в первую очередь, потому что мы с ними работаем, онлайн работаем на самом деле. Вот небольшой комментарий и просьба. Спасибо.
Д.А.Медведев: Спасибо, Андрей Анатольевич. Андрей Рэмович (обращаясь к А.Р.Белоусову), каковы перспективы распространения процедуры ОРВ на ранее принятые правила? Насколько это вообще реалистично?
А.Р.Белоусов: На самом деле мы это поддерживаем. Более того, это уже реализуется, в рамках национальной предпринимательской инициативы уже создан механизм (я готов отдельно о нём доложить), который будет осуществлять мониторинг и вносить соответствующие предложения по сути того, что содержится в нормативных документах: как они реализуются и насколько достигнуты те цели, которые ставились при разработке соответствующих нормативно-правовых актов. Мы хотели бы эти процедуры отработать прежде всего на двух дорожных картах, двух национальных предпринимательских инициативах – в области улучшения таможенного администрирования и в области улучшения регуляторики в сфере строительства (правда, эту карту надо выпустить, она пока у нас находится в Правительстве и ещё не выпущена), и тогда уже этот опыт обобщить на другие нормативно-правовые акты.
Д.А.Медведев: Спасибо. Я бы тогда поддержал то, что говорят коллеги–представители бизнеса, то, что Андрей Анатольевич (А.А.Козицын) сказал и то, что вы подтверждаете. Я думаю, что можно было бы проект протокольного решения дополнить указанием на то, что подобные процедуры могут, а в некоторых случаях должны быть применены в отношении тех нормативных актов, которые уже действуют и чьё регулирующее воздействие зачастую является абсолютно деструктивным.
Договорились? Всё, тогда решение на эту тему принимаем, действуем так, как было доложено.
<...>
