Статья Дмитрия Медведева в журнале «Закон», №12 за 2018 год.
В этом году мы будем отмечать 25-летие принятия новой Конституции
России. Казалось бы, четверть века — скромный срок по
меркам истории российского права. Однако Конституция ценна не годами, а идеями,
которые в ней заложены. Именно эти идеи влияют на нашу повседневную жизнь,
позволяют чувствовать себя единой страной, строить правовую систему на
современных началах, являться полноценным членом семьи цивилизованных народов.
XXI век — первый в тысячелетней истории страны, в который мы вступили с Конституцией. Конечно, и задолго до этого существовали источники права, которые могли претендовать на то, чтобы называться Основными законами государства. Однако ни один из них так ясно, емко, но одновременно системно и всеохватно не регулировал базовые начала построения государства и общества. И нам еще предстоит пройти большой путь практической реализации положений Конституции, раскрытия и осознания ее норм.
1. Конституционная доктрина — основа для развития государства
Неспециалисту Конституция будет казаться сборником деклараций и благих пожеланий. Конечно, это не так. Конституция — акт прямого действия. Она определяет не только структуру государственной власти и основы правовой системы, но и в целом очерчивает границы вмешательства государства в жизнь общества и каждого отдельного человека, провозглашает и гарантирует свободу личности.
Конституция 1993 г. стала первой конституцией в истории нашей страны, которая действует непосредственно. Государственные органы теперь не могут ссылаться на отсутствие урегулированного законом механизма реализации одного из конституционных прав, отказывая в признании такого права за гражданином. Норм Конституции теперь достаточно для того, чтобы каждый из нас мог требовать возмещения вреда, причиненного незаконными актами власти. Чтобы каждый гражданин России мог защищать право собственности, когда его отказываются признавать по формальным основаниям. Или сделать выбор между службой в армии и альтернативной гражданской службой.
Конституция сняла барьеры для вовлечения и людей, и страны в целом в мировое экономическое и культурное пространство. Граждане получили возможность путешествовать за пределы страны, общаться, вести бизнес, участвовать в культурной жизни за границами государства. Именно Конституция создала правовые гарантии этих возможностей.
В то же время Конституция потребовала осознания каждым гражданином своей собственной ответственности. Причем не только за свою судьбу и свое благополучие, но и за все, что происходит в государстве. Конституция освободила граждан от государственной опеки, предотвращая социальное иждивенчество. Возложила на каждого гражданина бремя решения общественных дел — от решения вопросов местного значения (в отделенном от государства местном самоуправлении) до формирования высших органов государственной власти и определения государственной политики.
Свободное формирование политических партий, конкурентные выборы дают возможности любому, кто стремится воплотить в жизнь свои политические взгляды, добиться этого, собирая единомышленников и убеждая других в правильности предлагаемой политической программы. Разумеется, если эти взгляды не носят экстремистского и деструктивного характера.
Никто из граждан не может возложить ответственность за то, что происходит в стране, на кого-то другого, потому что решение задач политического развития — дело каждого.
Именно такой смысл в Конституцию вкладывали ее авторы. Несмотря на то, что, в отличие от некоторых стран, у нас не принято называть вслух имена отцов-основателей, мы знаем тех людей, которые подарили стране Конституцию нового типа. Чьи смелость духа, широта взглядов, интуиция вкупе с глубокими юридическими знаниями позволили открыть новую страницу в истории России.
Эту работу начали юристы Конституционной комиссии, которая приступила к подготовке проекта в 1992 г.[1] Затем, по распоряжению Б.Н. Ельцина, над документом работали в Конституционном совещании[2] . Было и несколько авторских проектов, которые легли в основу финального варианта. В том числе — проект С.С. Алексеева — А.А. Собчака, а также вариант, который готовила группа под руководством С.М. Шахрая. Над текстом Конституции работали более ста юристов. В их числе — С.А. Хохлов, Ю.Х. Калмыков, В.Ф. Яковлев, В.Д. Зорькин, В.А. Туманов, М.А. Краснов, Р.М. Цивилев, О.Е. Кутафин, А.М. Яковлев, Б.С. Эбзеев, А.И. Казанник, С.В. Степашин, О.Г. Румянцев, А.А. Котенков, Г.А. Сатаров, А.М. Макаров, П.В. Крашенинников.
Годы идут, и поколение юристов, участвовавших в создании текста новой Конституции, уходит от нас. Тем важнее знать и помнить, что они вкладывали в само назначение права. Известно выражение Сергея Сергеевича Алексеева о том, что: «…романтические и оптимистические ориентации, перекрывая известные минусы и издержки, являются опорой и надеждой, источниками веры в святость и неизбежное торжество Права»[3] .
Никакие политические или экономические катаклизмы не должны поколебать в нас веру в идеалы правового государства, заставить свернуть с дороги, выбранной нами вместе двадцать пять лет назад как альтернативы тоталитаризму, произволу и подавлению прав и свобод. Могут меняться правовые и экономические инструменты, появляться новые технологии, но идеи, которые определили общий путь нашего развития, должны оставаться неизменными.
2. Идеология Конституции — это права и свободы граждан
Все, кто изучал в университете юриспруденцию, знают, что курс конституционного права начинается с рассуждений о самом названии учебной дисциплины: право государственное или все-таки конституционное? И вопрос не просто в названии, он в назначении Основного закона.
Не секрет, что первоначальный текст, например, Конституции США включал в себя, прежде всего, нормы о государственном устройстве, порядке формирования органов власти и их соотношении между собой. И лишь с дальнейшими поправками в ней появились положения о правах человека и гражданина. Показательно, что все советские Конституции начинались с разделов про политическое устройство и лишь потом закрепляли личные права.
Мы знаем, однако, что в условиях так называемой социалистической законности подавляющее большинство норм Основного закона о защите прав и свобод игнорировались, люди были беззащитны перед репрессивным аппаратом. Но даже само наличие в стране документа под названием «Конституция» позволяло советским диссидентам–правозащитникам взять на вооружение известный лозунг «Соблюдайте вашу Конституцию!», требовать от власти уважительного отношения к закрепленным в ней правам и свободам.
В Конституции 1993 г. уже в ст. 2 провозглашается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства.
Нельзя сказать, что другие разделы Конституции, посвященные федеративному устройству, высшим органам законодательной, исполнительной и судебной власти, менее значимы. Однако именно раздел, посвященный правам и свободам, определяет всю идеологию Основного закона, его внутреннюю логику.
Правильным будет считать, что никакого противостояния между разделами Конституции нет и не может быть. Все положения важны, хотя понятно, что реализовать в полном объеме конституционные положения о правах и свободах бывает намного сложнее, чем учредить и сформировать новые органы власти и политические институты взамен прежних, как это произошло в 1993 г. Если представить себе этапы раскрытия и реализации гарантированных Основным законом положений, то самый сложный, долгий, но одновременно самый важный этап — этап внедрения каждой из 47 статей главы Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина, в ткань права, в жизнь.
Действующая Конституция стремится к установлению баланса между свободой и ответственностью, избегая перекосов как в сторону прямолинейного либерализма, так и растворения интересов граждан в интересах общества и государства.
Признавая и защищая права человека, российская Конституция устанавливает пределы притязаний на защиту таких прав, не признавая правами те, которые явно входят в конфликт с ценностями, традиционными для российского общества. Тем самым сама идея прав человека получает новое прочтение по отношению к другим конституциям и обозначает особый, оригинальный и нестандартный подход к восприятию прав человека.
Именно общие принципы и нормы о правах и свободах человека стали основной, наиболее активно применяемой частью Конституции. Другие конституционные положения — о системе государственных органов, о распределении компетенции между ними — стали пониматься и восприниматься вполне определенно и однозначно. Хотя в первые годы после принятия Конституции эти нормы были предметом разнообразных споров, до того, как они были конкретизированы или на практике, или путем общего толкования, данного Конституционным Судом в своих постановлениях.
В частности, реализация предусмотренных Конституцией принципов территориального устройства России показала, что воплощение конституционных гарантий самостоятельности регионов не должно выливаться в региональный сепаратизм и стремление создать собственную государственность, выйдя из состава Российской Федерации. В то же время автономия регионов должна опираться на самостоятельные, активные и ответственные органы государственной власти, которые пользуются поддержкой и доверием населения. А эффективный общественный контроль за деятельностью органов власти должен стать основой предотвращения коррупции и злоупотреблений в региональных органах. К сожалению, такие условия не могли быть обеспечены во всех российских регионах, и это потребовало использования предоставленной Конституцией возможности значительной централизации всей системы государственных органов с помощью утверждения законом общих принципов организации власти в субъектах России.
Система органов публичной власти, выстроенная на основании конституционных положений, стабильно и эффективно функционирует, а это дает основания считать успешным воплощение норм Конституции в жизнь.
3. Конституция — фундамент современного регулирования
Конституция России 1993 г. может рассматриваться как выдержавшая проверку временем еще и потому, что за прошедшие 25 лет так и не потребовался ее радикальный пересмотр. Несмотря на все трудности переходной экономики, произошедший в конце 1980-х — начале 1990-х гг. развал хозяйственной системы, финансовые трудности и внешние шоки, угрозу гражданской войны, все последние двадцать пять лет неумолимо шел процесс реализации конституционных положений.
У нас появилось новое гражданское законодательство, основанное на принципах равенства субъектов, свободы договора и предпринимательской деятельности. Создана современная бюджетная система, которая позволяет аккумулировать и распределять средства для выполнения социальных обязательств перед гражданами. Российское уголовное законодательство соответствует мировым стандартам и направлено на реализацию принципов презумпции невиновности, правовой определенности при квалификации деяния как преступления и назначения наказания.
Все законодательство России было полностью обновлено за последние 25 лет на основе положений Конституции. Можно смело сказать, что не осталось ни одной значимой сферы регулирования, где старое советское законодательство сохранило бы свою силу.
И подавляющая часть работы по обновлению правового поля, изменению тысяч нормативных актов на всех уровнях власти в стране была проведена в последние 15 лет.
При этом базовые устои Конституции были сохранены в неизменном виде, что доказывает не только эффективность созданной ею системы правового регулирования, но и демонстрирует ее богатый потенциал, сочетание твердости основных принципов с гибким механизмом их практической реализации.
Реализация конституционных норм требует обеспечения действия ее принципов огромным массивом законодательных и подзаконных норм. Требует воплощения этих принципов в административной и судебной практике, выработки общих подходов к их толкованию и применению. А также — разработки конституционно-правовой доктрины, без которой невозможно ни установить ориентиры в правоприменении, ни обеспечить подготовку новых поколений юристов, чьей задачей станет продолжение работы по воплощению в жизнь основных положений нашей Конституции.
Мы далеко продвинулись за прошедшие 25 лет, но многое еще необходимо сделать. Работа идет, хотя зачастую медленнее, чем хотелось бы. Однако практика меняется: сегодня государственный аппарат в России работает принципиально иначе, чем это было 25 лет назад. И в этом немалая заслуга конституционных норм, задавших вектор развития правовой и государственной системы на многие годы вперед.
4. Социальное государство — курс на развитие России
Но совершенствование законодательства вторично. Главное — улучшение жизни людей, создание условий для достойного развития каждого.
История не знает примеров бедного, но демократического и социального государства. В бедном и слабом государстве никогда не может быть качественного образования, здравоохранения и социального обеспечения. Экономическое благосостояние, рост доходов расширяют возможности для самореализации, и обязанность государства — защитить каждого, дать шанс на достойную жизнь.
Сама по себе Конституция не сделает людей сытыми, образованными, здоровыми и счастливыми, но именно она заставляет государство справедливо и рачительно распределять деньги, ориентироваться на мнение и интересы людей при осуществлении своих ежедневных функций, способствует развитию институтов гражданского общества.
Даже самый отъявленный скептик не сможет отрицать, что за последние два десятилетия страна неузнаваемо изменилась в лучшую сторону: построены тысячи километров современных дорог, миллионы квадратных метров жилья, современные больницы и школы, в разы выросли реальные доходы людей, увеличилась продолжительность жизни, россияне стали в целом жить намного лучше, чем в 1993 г.
Мы сами и наши родители даже представить тогда не могли, какие возможности будут доступны сегодня. Но в чем многие были уверены тогда — надежда на достойную жизнь невозможна без болезненного изменения общественного и государственного строя, без отказа от искусственных и уродливых политических, экономических и социальных конструкций. Именно символом надежды стала принятая на всенародном референдуме Конституция.
Нельзя забывать о том, что принятие Основного закона 25 лет назад посредством всенародного волеизъявления, голосами миллионов граждан придает ему особую легитимность, которая никогда и никем не могла быть поставлена под сомнение ни внутри страны, ни за ее пределами. В этом смысле можно вспомнить курьезную историю разработки в 1787 г. действующей Конституции США. Джеймс Мэдисон, один из ключевых участников тех событий, вспоминал потом, что «конституция могла стать неконституционной», так как несколько десятков человек, съехавшихся для ее обсуждения, не имели явных полномочий на одобрение ее текста от направивших их штатов[4] .
Легитимность, всенародный характер российской Конституции позволили ей пережить фактически в неизменном виде политические и социально-экономические преобразования, предопределить формирование современной модели федерализма, систему взаимоотношений различных уровней власти.
Важнейший итог принятия Конституции — возвращение всей государственной и общественной жизни в правовое, конституционное поле, отказ от насилия и конфронтации как способов решения политических проблем.
Как писал один из авторов текста Конституции Анатолий Александрович Собчак, с принятием Основного закона начался процесс политической стабилизации и структурирования, политическая борьба с улиц переместилась в парламент, а у различных политических групп появился стимул прийти к власти мирным легальным путем[5] . Путь конституционного развития позволил нам построить действительно суверенное и независимое государство, войти в семью современных демократических стран. Мы заняли свое место в системе международного права и международных отношений. Несмотря на внешнеполитическую турбулентность, последовательно, вместе с другими государствами отстаиваем принципы мирного разрешения международных споров, сотрудничества народов, борьбы с международным терроризмом.
5. Впереди — время судов
Куда мы будем двигаться дальше? В каких направлениях можно прогнозировать развитие российского конституционализма?
Чтобы ответить на эти вопросы, обратимся к самому тексту Конституции, ст. 18 которой прямо закрепляет, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
За последнюю четверть века была сформирована система органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, компетенция которых четко разграничена законом. При этом обеспечена необходимая координация их работы для решения общих задач развития страны.
Многое было сделано и для создания современной судебной системы, приняты и действуют процессуальные кодексы, новое законодательство о судоустройстве, суды укомплектованы квалифицированными кадрами, за последние годы удалось обеспечить достойный уровень финансирования судов.
Следующий этап нашей общей работы — сделать так, чтобы, как и предписывает Конституция, весь государственный аппарат работал не как вещь в себе, решая сугубо внутренние задачи, но был направлен на реализацию принципов современного правового социального и демократического государства, концепции Конституции Человека[6] .
Формирование системы власти — далеко не конечная задача. Именно органы власти, согласно Конституции, обеспечивают реализацию прав и свобод человека. Именно они ответственны не просто за их признание и обеспечение, но и за развитие. В связи с этим можно предположить, что на следующем витке должен произойти переход от концентрации на государственном строительстве к развитию свободы человека, поощрению его инициативы. В таком случае именно судебная власть неизбежно станет «драйвером» тех преобразований, которые позволят продвинуться к воплощению идеалов демократического государства, на которых основана Конституция, мы станем свидетелями «эры судов». Лаконичный текст Основного закона сам по себе предполагает особое значение правосудия, в том числе конституционного, возможность развития норм Конституции посредством ее толкования и применения судами.
Именно судебная система имеет особое значение и в системе сдержек и противовесов, которая позволяет избежать сваливания к диктатуре.
В истории человечества усиление судебной власти, как правило, одновременно влекло за собой развитие прав человека. Именно суды нередко вставали на пути произвола. В судебной практике зачастую и достигается баланс прав и интересов различных групп: кредиторов и должников, правообладателей и пользователей правами, работников и работодателей, государственных контролеров и проверяемых предприятий и т.д. Эффективное и независимое правосудие возвращает веру людей в торжество права и справедливости, веру в саму Конституцию.
«Эра судов» предполагает не только укрепление и развитие судебной ветви власти, но и выстраивание равноправного диалога между национальным и международным правосудием, защиту судебного и юридического суверенитета страны.
И здесь Конституция в ч. 3 ст. 46 дает четкие ориентиры для выстраивания такого взаимодействия, последовательного проведения принципа субсидиарности, который предполагает перенос именно на национальный уровень бремя защиты прав собственных граждан. А также — вспомогательный характер межгосударственных органов, при безусловном соблюдении норм международного права. Именно национальные суды в соответствии с положениями Конституции очерчивают красные линии в правовой системе, границы внутригосударственной компетенции, через которые не допускается внешнее вторжение.
При этом нельзя забывать о том, что и международное, и национальное правосудие в сфере прав человека направлено на решение единой задачи — защита свобод, противостояние неправомерным попыткам ограничения достоинства граждан, умаления их прав. И в решении этой задачи международные и национальные суды опираются на общие позиции. За прошедшие с принятия Конституции годы российская судебная система отчетливо продемонстрировала способность самостоятельно, без какой-либо внешней подпитки выполнять возложенную на нее Основным законом миссию.
Непосредственное действие Конституции обеспечивается теперь решениями специального суда — Конституционного. Именно существование такого органа позволяет сделать Конституцию реально применяемой, поскольку каждый гражданин, считающий, что его конституционные права были нарушены законом, примененным в его деле, может потребовать оценки конституционности такого закона. Конституционные нормы и принципы при рассмотрении этих дел интерпретируются в отношении конкретных ситуаций, что позволяет обеспечить реализацию таких принципов во всех правовых областях и сферах. Конституционные положения перестали быть отвлеченными общими декларациями, они наполняются конкретным практическим содержанием, становятся аргументами в разнообразных правовых спорах, прежде всего спорах с органами публичной власти.
Именно практика российских Конституционного и Верховного судов позволила обеспечить права и интересы подозреваемых, обвиняемых и подсудимых[7] , лиц, привлекаемых к административной ответственности[8] , налогоплательщиков[9] , должников и взыскателей в исполнительном производстве[10] , других категорий субъектов, охватывающих миллионы граждан и юридических лиц.
6. Россия и Европа — 20 лет правового диалога
2018 год — не только год юбилея Конституции, но и 20-летия участия России в Совете Европы. Решение о вступлении в Совет Европы — не было случайным, оно было предопределено самой логикой Основного закона страны.
За эти годы был пройден большой путь восприятия современных принципов демократии и верховенства права. В диалоге с Советом Европы нам удалось серьезно продвинуться в решении очень многих проблем, которые влияют на жизнь людей: обеспечения достойных условий содержания в местах лишения свободы, своевременного исполнения требований судебных актов, повышения качества правосудия, соблюдения прав при оказании психиатрической помощи, защиты прав собственности и многих других.
Особенно продуктивным этот диалог был в первые годы после принятия новой Конституции и вступления России в Совет Европы. Но диалог только тогда приносит результаты, когда он свободен от политизированности, практики двойных стандартов, голословных обвинений. Использование структур Совета Европы и других международных организаций как инструментов давления на Россию — дорога в один конец. Путь, ведущий к расшатыванию и в конечном итоге уничтожению всей хрупкой системы сотрудничества и безопасности на континенте, сложившейся после краха Берлинской стены. И ответственность за ослабление существующей системы, которая вот уже почти 75 лет удерживает мир от большой войны, будет лежать на тех, кто пытается создать атмосферу недоверия и страха, считает, что экономическое и военное превосходство позволяет диктовать другим свою волю. Стремление к господству любой ценой, отказ от норм международного права только в прошлом веке два раза ставили Европу на грань катастрофы.
Мы знаем, что Конституция в части закрепления прав и свобод человека и идеологически, и текстуально основана в том числе на Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, полноправным участником которой вот уже два десятилетия является Россия. Европейская конвенция, принятая в 1950 г., стала реакцией европейских народов на ужасы Второй мировой войны, и лозунг ее разработчиков, подзабытый, но как никогда актуальный сегодня: Never again![11] Приверженность основам Конституции позволяет нам верить в то, что Россия никогда снова не станет ареной ожесточенного гражданского противостояния, массовых репрессий, уничтожения и унижения миллионов людей, тоталитаризма и бесчеловечных социальных экспериментов.
Но власть должна соблюдать права своих граждан, независимо от участия в тех или иных международных организациях или конвенциях. Безусловный запрет пыток, недопустимость бесчеловечного и жесткого отношения, независимое правосудие, ограничение произвола и беззакония вытекают из духа и буквы самой Конституции Российской Федерации.
Идеи, на которых зиждется Основной закон, являются внутренним стимулом для развития прав и свобод человека. Наличие такого стимула, а не только мощь армии и флота, самодостаточность национальной экономики предопределяет самостоятельность и независимость страны.
7. Потенциал Конституции: что дальше
Периодически слышны голоса, призывающие решительно изменить текст Конституции или даже принять новый Основной закон. Конечно, такие изменения могут быть обусловлены вызовами времени, сама Конституция предусматривает четкий порядок ее корректировки. Наши отцы-основатели предусмотрели такой механизм, но также нельзя забывать и об их замысле, словах о том, что фундаментальные права человека, упорядоченная власть, правосудие, т.е. все то, что раскрывает предназначение Конституции, — не политика и не идеология. Это неизменные устои свободного сообщества свободных людей. И поэтому Конституция в принципе должна быть вечной. Она призвана ввести в качестве незыблемых соответствующие нормы и принципы навсегда, на не ограниченную каким-либо сроком или событиями перспективу[12] .
Изменения в Конституцию, конечно, могут быть направлены на актуализацию статуса органов власти, развитие тех или иных прав, но никогда не должны снижать уровень защиты личности, подрывать основы демократического устройства страны. Мне самому довелось представить предложения, направленные на совершенствование системы органов власти (о продлении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, а также об отчетности Правительства России перед Государственной Думой). Но эти изменения были точечными и не затрагивали права личности.
Мы должны беречь Конституцию. Помнить о том, что каждое ее
положение не просто юридически выверенное, но часто —
выстраданное и омытое кровью. Именно ее положения придают нам надежду на
лучшее. Уверен, что наша жизнь будет защищена правом. Что наше государство будет справедливым.
[1] Постановление Верховного совета РФ от 22.01.1992 № 2225-1 «О положении о Конституционной комиссии».
[2] Распоряжение Президента РФ от 03.06.1993 № 408-рп.
[3] Алексеев С.С. Теория права: поиск новых подходов. Екатеринбург, 2000. С. 245–246.
[4] Rodell F. 55 Men: The Story of the Constitution, Based on the Day-by-Day Notes of James Madison. Stackpole Books, 1986. P. 15–23.
[5] Собчак А.А. Собрание сочинений в пяти томах. Т. V. Ч. 1. Воспоминания и публицистика. СПб., 2013. С. 574–575.
[6] См.: Алексеев С.С. Собрание сочинений в 10 т. Т. 4: Линия права. Концепция: сочинения 1990-х — 2009 гг. М., 2010. С. 82–83.
[7] См., напр.: Постановления КС РФ от 14.07.2011 № 16-П; от 17.10.2011 № 22-П; Пленума ВС РФ от 22.12.2015 № 58.
[8] См., напр.: Постановление КС РФ от 25.04.2011 № 6-П.
[9] См., напр.: Постановление КС РФ от 17.03.2009 № 5-П.
[10] См., напр.: Постановление КС РФ от 14.05.2012 № 11-П.
[11] Имеется в виду, что никогда снова не должно быть в Европе кровавой войны, геноцида и ксенофобии. См., напр.: Statement of Secretary General Jagland on Elie Wiesel. Strasbourg, 2016. URL: https://www.coe.int/en/web/secretary-general/-/statement-of-council-of-europe-secretary-general-jagl... (дата обращения: 28.11.2018).
[12] См.: Собчак А.А. Собрание сочинений в пяти томах. Т. IV. Проблемы становления правового государства в России. СПб., 2013. С. 407–408.
