Обсуждались вопросы совершенствования бюджетного законодательства.
Из стенограммы:
Встреча с председателем Счётной палаты Татьяной Голиковой
Д.Медведев: Татьяна Алексеевна, в ходе наших встреч и совещаний в последнее время мы неоднократно обращались к теме совершенствования бюджетного законодательства с учётом текущих экономических условий, которые сложились, и вопросам совершенствования всего этого массива в целом. Я знаю, что у вас вместе с Министерством финансов есть целый ряд идей и предложений, в каком направлении можно было бы бюджетное законодательство совершенствовать. Это в настоящий период действительно актуально.
Т.Голикова: Дмитрий Анатольевич, спасибо за поднятую тему. Мы достаточно плотно взаимодействуем с Министерством финансов, поскольку они являются ответственными за разработку всего комплекса бюджетного законодательства, начиная с Бюджетного кодекса и заканчивая нормативными актами Правительства по реализации бюджета. Выходить на отработку каких-то решений нам даёт возможность ежегодное формирование бюджета, его исполнение и выявление тех пробелов, которые на сегодняшний день существуют в действующем законодательстве.
Должна сказать, что у нас своеобразная дата – в 2018 году исполняется 20 лет с момента принятия Бюджетного кодекса в Российской Федерации. Он был принят в 1998 году, начал функционировать с 2000 года. С тех пор порядка 130 изменений было в него внесено. Это были самые разные изменения, но глобальных было три. Это 2004 год, когда мы проводили реформу разграничения полномочий, распределяли доходы и расходы между уровнями публичной власти. Затем – переход на трёхлетнее бюджетное планирование. И институт бюджетных правил, который ввёл сначала Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а потом сохранил Фонд национального благосостояния.
Наверное, самым сложным для
Бюджетного кодекса был год (годы, точнее: конец 2014-го и 2017-й), когда
приходилось с учётом требований времени, необходимости срочного реагирования на
те или иные вызовы, которые складывались в экономике, в общем подстраивать и
бюджетное законодательство. И с учётом того, что всё-таки мы выходим на
траекторию устойчивого роста (хотелось бы в это верить, во всяком случае
предпосылки, которые складываются, дают нам основание так говорить), требуется уже
квалификация всех тех изменений, которые в последние годы были внесены в
Бюджетный кодекс. Сейчас Минфином совместно с нами и другими участниками (пока
ещё не на стадии Правительства, а на предварительной стадии) отрабатывается
новая редакция Бюджетного кодекса, которая инкорпорирует в себя все
подтвердившие свою целесообразность изменения.
С учётом того, что этот документ готовился в основной своей части ещё в преддверии Послания Президента Федеральному Собранию, наверное, сейчас нужно некоторые позиции, которые прозвучали как приоритеты с точки зрения эффективности и приоритизации расходов, отразить в этом документе тоже.
Мне кажется, что ключевыми в данном случае здесь являются несколько моментов, с учётом тех приоритетов, которые обозначены, и большого объёма расходов, который может потребоваться на их реализацию. Я уже говорила на коллегии Минфина, на которой Вы присутствовали: ключевым является эффективность. Сейчас у нас в подготовленном проекте Бюджетного кодекса где-то 14 раз достаточно декларативно упоминается термин «эффективность», но нигде нет и намёка на то, как её измерить.
Если мы серьёзно к этому
относимся как к источнику и понимаем, что формализовать тему эффективности
очень сложно, мы тем не менее должны установить
в бюджетном законодательстве какие-то критерии, какую-то периодичность, с
которой бы мы оценивали ту самую эффективность. Наверное, и Вы тоже давали по
этому поводу поручения. Настало время отказаться от такого варианта исполнения
показателей: мы показатели не исполняем, потом год завершается – мы ставим
фактические и вроде как всё исполнили, плановые превращаются в фактические. Тем
самым мы не можем никак соединить бюджетные ассигнования с результативностью,
ради которой, в общем-то, эти бюджетные ассигнования предоставлялись.
Д.Медведев: Вы считаете, что в контексте бюджетного законодательства можно выделить, скажем так, универсальный набор критериев, по которым можно было бы оценивать эффективность бюджетных трат?
Т.Голикова: Это не очень просто, но это можно сделать, сгруппировав расходы, потому что не ко всем группам расходов можно применить одинаковые критерии, измеряющие эффективность. Потому что на втором месте после эффективности объявлена приоритизация расходов. Я анализировала эту ситуацию. Мы в 2004 году на хорошем, качественном законодательном уровне ввели институт субсидий, и тогда субсидии в большей мере применялись к софинансированию полномочий регионов, которые либо региональные, либо полномочия совместного ведения. Сейчас у нас субсидии распространены на огромный блок промышленности, транспорта, сельского хозяйства, информатизации экономики. Мне кажется, что сейчас чрезвычайно важно в преддверии нового бюджетного цикла, чтобы все министерства и ведомства оценили за этот трёхлетний прошедший период (2015–2017 годы), насколько эффективно сработал институт субсидий. Потому что где-то он внёс реальный вклад в развитие отраслей и показателей экономики, где-то это не подтвердилось. Мне кажется, что перестройка этой системы и, может быть, определение не механизма субсидий, а другого механизма позволит нам уже с учётом практического опыта реализовать новые подходы. В том числе это поменяет и структуру расходов бюджета, позволит по-другому на это взглянуть. А это за собой повлечёт изменение института государственных программ и некоторые уточнения механизма проектного планирования. Потому что сейчас получилось, что госпрограммы в кодексе есть как институт, но как их оценить – в кодексе не прописано.
Д.Медведев: Потому что они появились позже, чем основные позиции кодекса формулировались.
Т.Голикова: Да. А проектное планирование, на которое мы в последнее время возлагаем большие надежды, которое фактически совпадает с приоритетами, обозначенными в послании Президента, пока в кодексе отражения не получило. Здесь надо продумать, как мы это дальше будем развивать.
Межбюджетные отношения. 2017 год ознаменовался серьёзными изменениями и к подходам с точки зрения выстраивания этих отношений, и изменениями механизмов. Но пока мы это не отразили в новой редакции. Наверное, надо здесь какой-то первый шаг сделать. Надо понять, что мы делаем с модельными бюджетами, как мы распределяем финансовую помощь, что является основой для этого распределения, – всё это должно быть выписано в законодательстве. Почему я так настойчиво обращаю на это внимание? Потому что это долгосрочный сигнал. Бюджетный кодекс – кодифицированный акт, он даёт ответ на многие вопросы: и на стабильность развития отношений, и на стабильность финансирования тех полномочий, которые мы сегодня закрепляем (федеральные, региональные и так далее).
Ещё одна глобальная тема, над которой есть о чём подумать, – это бюджеты внебюджетных фондов. Они в действующей редакции Бюджетного кодекса вообще были прописаны несколькими статьями, но это самостоятельные бюджеты. У нас сложилась очень прозрачная, я не побоюсь этого слова, система взаимодействия по формированию и исполнению бюджета федерального с Правительством. Все процедуры очень чётко зарегламентированы, мы в них работаем, и здесь нет никаких сбоев. Но в случае с внебюджетными фондами процедура построена совсем по-другому. Мне кажется, что здесь было бы очень важно сделать её практически такой для них, как она сделана для федерального бюджета. Тогда это сняло бы много проблем, которые связаны с возможным неэффективным использованием ресурсов этих институтов. Наконец, старая тема, которая не даёт, может быть, до конца нам это выписать в бюджетном законодательстве, – это недостаточное правовое определение статуса государственных внебюджетных фондов. Это влечёт за собой проблемы, которые связаны с унификацией законодательства по формированию и исполнению бюджетов в этой части.
Но мы продолжаем работу. Мы уже понимаем, какие темы нам нужно дообсудить. Я думаю, что в самое ближайшее время документ будет внесён и рассмотрен Правительством.
Д.Медведев: Вы правильно сказали, Татьяна Алексеевна, что Бюджетный кодекс, как вообще любой кодифицированный акт, должен быть стабильным, потому что это именно кодекс, это даже не закон. С другой стороны, он должен быть современным, должен отвечать сложившемуся уровню развития экономических связей, макроэкономическим представлениям и целому ряду институтов, которые работают в экономике. Поэтому эту работу, безусловно, Правительству вместе с коллегами из Счётной палаты, с экспертным сообществом нужно будет в самое ближайшее время завершить и подготовить уже полноценный документ, который можно было бы рассматривать в Государственной Думе.
<…>
