О применении механизмов проектного управления при бюджетном планировании; о совершенствовании государственного управления; о реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности».
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Брифинг Михаила Абызова по завершении заседания
Вступительное слово Дмитрия Медведева:
Вчера прошло очередное заседание Совета
при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам.
По его итогам хотел бы обратить внимание на несколько моментов.
Во-первых, в нашей
проектной деятельности при принятии всех необходимых решений (о чём, кстати, и
Президент вчера говорил) мы должны основываться на новых, самых современных
методах и технологиях, но при этом нельзя забывать, что мы работаем прежде
всего для людей, для граждан нашей страны и эти приоритеты возникли для решения
именно таких задач. И когда мы рассуждаем о целях, соответственно, о
показателях проекта (это имеется в каждом проекте), нужно делать всё это на
языке, который понятен людям.
Мы все являемся
специалистами в тех или иных сферах и неплохо владеем профессиональной
терминологией. И обязательно, кстати, нужно эту профессиональную терминологию
использовать, потому что она отражает сам ход решений, технологические
преобразования, которые необходимы. Тем не менее то, что мы делаем, должно быть
понятно, чтобы было ясно, для чего появился тот или иной показатель, почему мы
добиваемся его достижения, в чём он заключается.
Электронная очередь в
поликлинике или использование личного кабинета где бы то ни было, – всё это
хорошо, но необходимо, чтобы каждый, подчёркиваю – каждый, понимал, чтó эти
новшества дадут ему лично. Уровень подготовленности многих людей, которые
такими услугами пользуются, несколько отличается от уровня тех, кто эти
документы готовит. Нужно, чтобы эти сложные для быстрого понимания вещи для
обычного человека означали, что он просто быстрее, например, попадёт к врачу. Электронная
запись, например, позволит записаться к врачу быстрее, не стоять в очереди,
быстрее пройти на приём, а не сидеть в коридоре, где все кашляют и чихают.
Это лишь пример, и таких
примеров достаточно, они не только здравоохранения касаются,
но и дорог, инфраструктурных проектов, массы других вещей. Всё это нужно
сформулировать для лучшего восприятия человеческим языком. Прошу это учесть.
Участники заседания
-
Список участников заседания президиума Совета при Президенте по стратегическому развитию и приоритетным проектам, 22 марта 2017 года
Второе. Вчера на
заседании совета звучала тема ревизии действующих законодательных актов
применительно к производительности труда. Тема правильная, но сейчас речь не о
производительности труда даже. Мы ревизии и инвентаризации нормативного
материала проводим по десятку раз в год: надо посмотреть накопившиеся завалы в
законодательстве, надо принять решение. Такие инвентаризации проходят.
Результат этих инвентаризаций нулевой. Вот выявили огромный массив
устаревших, допустим, нормативных документов: законов, подзаконных актов. Или
документов, которые просто нужно поправить. И что дальше-то? Мы их отменили?
Как правило, нет. Поэтому нужно оперативно разработать такой механизм, чтобы
отмена устаревших правовых норм стала, во-первых, необратимой, если мы об этом договорились,
и, во-вторых, быстрой. Конечно, всегда можно сказать, что прежде, чем отменять
старые законы, нужно принять новые. Такой аргумент, кстати, обычно и звучит.
Как мы можем отменить постановление 1997 года, когда у нас нет постановления
2017-го? Но это очень часто просто оправдание, чтобы ничего не делать. Работать
нужно в любом случае быстрее, нужно синхронизировать эти два процесса: отмену
старого законодательства и введение нового.
И второе: это нужно делать,
повторю, в самые короткие сроки. А если вообще кажется невозможным что-то
сделать быстро, но в то же время у нас нет уверенности, что сохранение тех или
иных правил необходимо, может, лучше вообще никакого регулирования не иметь,
чем иметь устаревшее. Такие ситуации многократно в истории нашей страны бывали,
и никаких коллапсов не возникало. Хотел бы, чтобы коллеги имели это в виду.
Ещё мы с коллегами только что
осмотрели новую систему организации работы в администрации Московской области,
в правительстве Московской области. Надо признаться, это впечатляет. Хотел
специально сказать об этом. Это совсем другой подход. Он заключается в том, что
представители региональных и федеральных властей находятся в одном офисе, в
одном открытом зале, и решают одну и ту же задачу. Такой опен-спейс, в котором
сидят чиновники самого разного уровня. Я уж не говорю о том, что они сидят в
одном открытом зале, что, мягко говоря, далеко не всем нравится по разным
причинам, так они ещё и представляют разные ведомства и разные уровни власти.
Причём в некоторых случаях, например, федеральные власти обязаны контролировать
власти региональные. Казалось бы, это несоединимые вещи, но это не так. Это
вполне соединимые вещи, потому что в конечном счёте они превращаются в такую
команду, когда не нужно ходить заявителям по инвестициям по кабинетам, не нужно
решать задачи привычным бюрократическим путём (я даже не говорю об электронном
документообороте, это само собой разумеется), решать так, как это привычно
делать в таких ситуациях, то есть просить или деньги платить.
Это действительно
новаторский подход, если хотите, то, что теперь называется государственным
эджайлом.
Надо дать
возможность использовать такой подход в разных территориях. Я не предлагаю
навязывать его. Более того, это очень сложный процесс притирки федеральных и региональных
структур, включая даже вопросы зарплаты. Это тонкая тема, потому что
региональные чиновники получают больше, чем федеральные государственные
служащие в территориях. Нужно и
об этом, кстати, подумать, как эта система может работать. Но они работают для
достижения одной цели, а не для самооправдания. Тем более что когда я приезжаю
в регионы, как и вы, то всё время слышу от губернаторов одно и то же: сократите
количество федеральных государственных служащих, размещённых в наших
территориях. Нужно это сделать, нужно такую возможность создать, даже несмотря
на то, что это может не понравиться отдельным ведомствам и организациям.
Теперь к заседанию
президиума. Оно у нас не совсем обычное. Потому что мы договаривались поговорить не о
паспортах проектов, не о содержательных каких-то темах, а о применении
механизмов проектного управления при реализации госпрограмм, а также
совершенствовании государственного управления. Об управлении я уже несколько
слов сказал.
Начнём с бюджета, главного
нашего финансового закона. Новый бюджетный цикл уже близится к началу, идёт
предварительная работа, государственные программы приводятся в соответствие с
бюджетом, исходя в том числе и из утверждённых ранее приоритетных проектов. Мы
договаривались, что будем использовать в бюджетном процессе проектные
механизмы. Я и на форуме об этом говорил, и в других местах, давал поручения.
Нужно подготовить предложения, в какой степени мы сможем использовать при
формировании и исполнении бюджета этот самый проектный подход. На эту тему
нужно ещё окончательно посоветоваться, потому что все в общем плане говорят
«да, можем», но есть явные исключения, где это невозможно. И непонятно, где эти
исключения заканчиваются и начинается та сфера или тот материал, где можно
использовать проектные подходы.
У нас действует большое
количество различных отраслевых стратегических документов, идёт активная работа
над Комплексным планом действий до 2025 года. Я знаю, что есть ряд идей и у
профильных ведомств, среди них – усиление координации в сфере стратегического
управления. Есть предложения насчёт того, как вести отбор проектов, как их
ранжировать.
Давайте всё это посмотрим
и о реформе контрольной и надзорной деятельности тоже послушаем – о том, как
обстоят дела. Недавно я подписал постановление, которое
расширило перечень видов государственного контроля, где применяется так
называемый риск-ориентированный подход. Давайте послушаем,
как обстоит ситуация.
Из стенограммы:
Вопрос: Одобрена ли на
заседании концепция проекта по систематизации обязательных требований? Когда
начнётся его внедрение?
М.Абызов: Первое, о чём сказал
уже Председатель Правительства: мы приняли постановление, в рамках которого
риск-ориентированный подход расширяется на дополнительные виды контроля и надзора. Это
означает, что в этом году наиболее массовые виды государственного надзора будут
применять в своей работе риск-ориентированный подход, в рамках которого
проверки будут концентрироваться на объектах высокого уровня риска, которые
несут потенциально наиболее значимый риск ущерба для жизни и здоровья или
экономических интересов граждан и бизнеса.
В
дополнение к этому нам необходимо проводить системную работу по пересмотру
устаревших, неактуальных, противоречивых требований, которые установлены в
рамках отраслевого надзорного законодательства.
Основные
подходы, которые мы сегодня обсудили. Во-первых, необходимость при определении
и пересмотре наших требований тоже использовать риск-ориентированный подход. То
есть в первую очередь рассматривать и актуализировать требования, которые несут
очень серьёзные издержки для бизнеса по их исполнению, и требования, которые
фокусируются на снижении высокого уровня рисков жизни, здоровья и экономических
интересов граждан и бизнеса, о чём я сказал.
Для этого
мы будем применять несколько механизмов.
Первое
решение, которое мы приняли, – это решение, в рамках которого все наши
надзорные ведомства и курирующие их министерства должны будут в течение этого
года провести сопоставление действующих в России требований с лучшими
международными практиками и практиками стран, входящих в ОЭСР.
В рамках этого
сопоставления мы будем определять, какие издержки, во-первых, несёт бизнес по
их выполнению, а во-вторых, насколько эти требования актуальны с точки зрения
защиты общественных ценностей, жизни и здоровья. Кроме того, мы будем стараться
расчищать уже накопленный багаж устаревших требований, в том числе применяя
новые. Стараться исключать требования, которые устарели и на сегодняшний день
неактуальны. Связано это с тем, что многие из них приняты ещё в 1960–1970-х
годах, в начале 2000-х, приняты в рамках ранее существовавших технологий,
которые применялись в бизнесе и на производстве. Сегодня технологии изменяются,
и эти требования являются неактуальными. Вот такую работу мы будем вести. Здесь
надо быть последовательными, сфокусироваться на главном. Никакой штурмовщины,
которая могла бы привести к коллапсу государственного надзора, не должно быть,
потому что важная функция надзора – это защита интересов граждан, их жизни и
здоровья. И мы именно в рамках этих приоритетов будем строить свою работу.
Вопрос:
Михаил Анатольевич, вы сегодня осмотрели Центр содействия строительству
Московской области и другие центры. Как Вы полагаете, насколько этот опыт может
быть растиражирован по всей России?
М.Абызов:
Во-первых, это действительно феноменальный опыт. И он является по многим
параметрам передовым. Председатель Правительства отметил, что формат, в котором
чиновники различного уровня – федерального, регионального, местного – работают
в одном помещении над решением одних и тех же задач, в результате приводит к более
оперативным и качественным решениям.
Это
повышает качество государственного управления, и это в большей степени
соответствует интересам бизнеса: решения принимаются быстрее, с наименьшими
затратами, в том числе денежными.
Для того
чтобы применять и масштабировать, необходимо не только форматы перенимать, но и
по-другому готовить специалистов, которые работают в таких центрах. И здесь
очень важно изменение, что называется, ментальности, потому что этот формат –
когда человек находится не в привычном для бюрократии кабинете, а формат
открытого пространства, когда люди находятся в одном большом помещении, –
требует и дополнительной работы по подготовке персонала. И масштабируя это (а
это надо делать), необходимо не только перенимать форму, но очень много работать
в части подготовки специалистов и сделать так, чтобы они были готовы работать в
новых форматах.
Московской
области это удалось. Московская область в этом отношении показывает хороший
пример другим, и Правительство всячески будет содействовать тиражированию этих
подходов, в том числе привлекая внимание региональных руководителей к этим
практикам в Москве.
Вопрос: Михаил Анатольевич,
сейчас в рамках систематизации обязательных требований также обсуждается подход
one in – one out. Когда можно ожидать его внедрения на
практике?
М.Абызов: Мы будем поэтапно,
очень аккуратно внедрять этот подход, с тем чтобы нормотворческий процесс,
процесс принятия Правительством новых решений не остановился. Потому что это
требует отдельного, выборочного, очень аккуратного подхода. В целом
как направление, в рамках которого принятие новых государственных требований
должно сопровождаться отменой старых требований, неактуальных, противоречивых и
несовременных, это направление нами будет выполняться, и такую работу мы будем
вести.
Мы
определим, думаю, в течение месяца те акты и виды надзоров, где будем в первую
очередь стараться эти подходы применить. Но тут не должно быть упрощённых
формул, потому что принятие нового требования не всегда влечёт за собой
дополнительные издержки. И многие новые требования, которые принимает
Правительство, по сути, направлены на облегчение, в том числе для бизнеса,
системы государственного регулирования и надзора. И наверное, по отношению к
таким актам не надо применять принцип отмены устаревших актов.
Мы
двигаемся двумя параллельными направлениями. С одной стороны, этот принцип, о
котором Вы сказали (вместо одного нового отмена двух старых), должен
мотивировать ведомства на пересмотр завалов устаревших и
неактуальных требований. С другой стороны, это не единственный механизм по
пересмотру старых требований. Мы считаем, что базовым подходом должны стать: ревизия
тех требований, которые сегодня государство по каждому виду надзора установило,
сравнение этих требований с лучшими международными практиками на предмет
издержек для бизнеса по их исполнению, с одной стороны, а с другой стороны,
определение тех рисков, от которых защищает государство, вводя эти требования,
– риски для жизни, здоровья и экономических интересов. И это сравнение должно
нам помочь определить те направления
и те требования, которые нуждаются в пересмотре. И вне зависимости от того,
будет ли это сопряжено с принятием новых требований, мы будем этот пересмотр проводить
по определённым требованиям самостоятельно. И это будет абсолютно
самостоятельная работа, которую мы будем делать.
Кроме того, мы приняли
сегодня решение о том, что в этом году определим виды надзоров, по которым
проведём кодификацию системообразующих и обязательных требований. У нас есть
надзорные ведомства, которые имеют понятный для бизнеса и для участников
экономической деятельности формат – кодексы (например, Налоговый кодекс), когда
в одном документе, по сути дела, сведены все требования. По большинству
государственных надзоров – а у нас их более 180 видов – кодификация не
проведена, и это означает, что предприниматель, для того чтобы понять, каким
требованиям он должен соответствовать, обращается к огромному количеству
различных документов, которые в том числе существуют на разных уровнях принятия
решений. Какие-то из этих документов принимаются законодательными актами,
законами, какие-то – постановлениями Правительства, какие-то – решениями
надзорных ведомств, а какие-то – региональными и местными властями. В результате одну и ту же отрасль (например, торговлю или
строительство) регламентируют документы различного уровня, не сведённые в
единое, понятное для поднадзорного субъекта, бизнесмена или гражданина, полотно,
или систему.
Кодификация,
сведение этого в соответствующие отраслевые кодексы, может помочь решить эту
проблему. В этом году мы совместно с Министерством юстиции определим принципы
кодификации и основные подходы. В том числе этот вопрос будет широко
обсуждаться с участием международных экспертов в рамках питерского юридического
форума, где мы будем рассматривать практики по кодификации, которые реализованы
в том числе во Французской Республике – они, наверное, за последние годы
наиболее масштабную работу в этом направлении провели. Определим на базе
обобщения международного опыта наши подходы к кодификации, определим тот вид
государственного контроля и надзора, по которому мы эту кодификацию начнём
проводить в этом году.
Но это
очень длинная, системная работа. Невозможно кодифицировать законодательство
даже по одному виду за короткий период времени. Наше понимание: кодификация для
отдельного вида – это от двух до трёх лет усиленной работы. Но эту работу надо
начинать, она приведёт к ощутимым результатам.
