Встреча прошла в рамках форума «Сочи-2017».
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Доклад Антона Силуанова о ключевых вопросах межбюджетных отношений
Сообщение главы Республики Башкортостан Рустэма Хамитова
Сообщение временно исполняющего обязанности губернатора Томской области Сергея Жвачкина
Сообщение губернатора Московской области Андрея Воробьёва
Брифинг Дмитрия Козака по завершении встречи
Из стенограммы:
Принятые решения
Д.Медведев: Добрый день, уважаемые коллеги!
Мы сегодня собрались (как и раньше это делали, на второй день работы сочинского форума) в таком составе, с участием руководителей регионов, для того чтобы поговорить на тему, которая, наверное, больше всего волнует всех руководителей субъектов Федерации, – о финансах, о совершенствовании межбюджетных отношений.
Встреча с главами регионов по вопросам межбюджетной политики
Территории у нас очень разные, тема финансов и бюджетной обеспеченности затрагивает все регионы – и самые богатые, как говорится, и те, где финансовые проблемы стоят наиболее остро. И в целом сложностей сегодня, конечно, хватает у всех.
Тем более что за последнее время в бюджетной сфере и в межбюджетных отношениях появилось довольно много новаций. Большинство этих решений – это результат нашей с вами совместной работы по инвентаризации полномочий. Мы эту работу проводили и относительно недавно завершили, хотя она в известной степени носит постоянный характер, мы к ней всё время возвращаемся. Часть этих решений вступила в силу.
Участники встречи
-
Список участников встречи Дмитрия Медведева с главами субъектов Федерации на тему: «Вопросы межбюджетной политики», 28 февраля 2017 года
Хотел бы сегодня услышать от вас, как эти решения работают на практике, что ещё можно было бы сделать. Об этом мы договаривались в декабре, когда на совещании в Правительстве обсуждали меры по сбалансированности региональных бюджетов и говорили, что продолжим обсуждение.
16 января текущего года Президент утвердил представленные Правительством Основы государственной политики регионального развития на период до 2025 года, которые касаются наиболее сложных вопросов. Сейчас Правительство разрабатывает план реализации этих основ, и, конечно, ключевым является вопрос совершенствования межбюджетных отношений.
На чём можно было бы подробнее сегодня остановиться (хотя, конечно, вы вправе затронуть любые темы)? Прежде всего это результативность мер, которые мы сообща в настоящий момент принимаем для того, чтобы достичь сбалансированности региональных бюджетов, и посмотреть, как будем работать в будущем.
Строго говоря, ситуация остаётся сложной. Есть ряд позитивных изменений, но таких изменений, на мой взгляд, должно быть больше. За прошлый год (и это отрадный факт) дефицит региональных бюджетов уменьшился практически на порядок – со 170 млрд рублей до 12,5 млрд рублей. Это, безусловно, важное позитивное достижение. Сокращается и количество проблемных регионов, где государственный долг значительно превышает доходы.
Но в целом долговая нагрузка остаётся очень и очень значимой, очень большой. Доля рыночных заимствований в общем объёме регионального долга снизилась за последнее время, но всё ещё превышает половину. Чтобы постепенно решать долговую проблему, будем продолжать практику выделения бюджетных кредитов. В текущем году на эти цели запланировано 200 млрд рублей. Но эти деньги можно будет получить не просто так, а при выполнении определённых условий, прежде всего жёстких обязательств по снижению дефицитов бюджета и снижению объёма рыночных заимствований.
Многие регионы по-прежнему сильно зависят от помощи федерального бюджета, в том числе по объективным причинам, поэтому мы расширили меры поддержки региональных бюджетов. Чтобы помочь менее обеспеченным территориям, существенно, приблизительно на 100 млрд рублей, увеличены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Их общий объём в настоящий момент превышает 600 млрд рублей. На 100 млрд рублей увеличен и общий объём субсидий региональным бюджетам на софинансирование расходных обязательств. Обсуждается вопрос об уровне софинансирования из федерального бюджета начиная с 2018 года. Правительство готовит новые предложения, давайте их сегодня тоже обсудим.
Был изменён порядок переноса убытков между налоговыми периодами в целях исчисления налога на прибыль. Рассчитываем, что за счёт этой меры также увеличатся доходы примерно на 160 млрд рублей.
Начиная с этого года увеличен на 10% норматив зачисления доходов от акцизов на крепкую алкогольную продукцию. Это ещё приблизительно 25 млрд рублей дополнительных доходов.
С будущего года в бюджеты регионов планируется зачислять прирост налога на прибыль – в той части, которая зачисляется в федеральный бюджет. Я просил бы сегодня глав регионов и, конечно, Министра финансов доложить о том, какой механизм здесь было бы лучше применить.
Конечно, мы продолжим поощрять тех, кто добивается наилучших результатов. Начиная с прошлого года мы выделяем гранты регионам, которые достигли наивысших показателей по динамике экономического роста и привлечению частных инвестиций. Ещё раз хотел бы подчеркнуть, что привлечение частных инвестиций остаётся ключевым показателем вашей работы. В целом на эти цели мы планируем в текущем году направить 20 млрд рублей.
Но распределение будет осуществляться по известным правилам. Во-первых, с учётом фактических расходов органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, которые они несут в связи с выполнением собственных расходных полномочий. То есть по принципу: менее обеспеченные регионы должны получать бóльший объём финансовой поддержки, а более обеспеченные регионы, соответственно, меньший.
Во-вторых, это будет происходить
под обязательства руководителей регионов о выполнении целого ряда целевых
показателей по развитию экономического потенциала территорий. Они в том числе касаются увеличения доходов, роста инвестиций в
основной капитал и количества рабочих мест.
Большинство руководителей уже заключили соглашения, которые предусматривают и такие обязательства, и финансовую ответственность за их неисполнение. Но, скажем прямо, отдельные главы территорий пока сомневаются, стоит ли это делать, видимо, исходя из предположения о том, что в любом случае что-нибудь дадут, дотации так или иначе распределят, а финансовая поддержка из федерального бюджета никак не должна быть связана с ответственностью за социально-экономическое развитие. Это неправильно.
При формировании своих бюджетов добрая половина регионов закладывает под будущие расходы – на это тоже хотел бы специально обратить внимание – неисполнимый объём доходов, то есть доходы с явным превышением. В дальнейшем, естественно, возникает ситуация, когда ничего с этим не получается и для срочного латания дыр (все средства хороши) следуют просьбы о финансовой помощи из федерального центра. Рыночные заимствования также в этом случае востребуются, то есть регион выходит на рынок и, конечно, получает эти заимствования под рыночный процент. О накопленной долговой нагрузке я только что сказал.
Я напомню, что соглашение с федеральным центром предусматривает и обязательство обеспечить объём доходов, который установлен законом субъекта о бюджете. Это одна из причин, по которой часть соглашений пока ещё не подписана.
И ещё один, если хотите, тренд или сформировавшаяся ситуация, которая выявлена по результатам инвентаризации расходных полномочий и их фактического финансирования. И этот тренд не может не настораживать. Речь идёт о ситуации, когда регионы, не выполняя должным образом полномочия, которые возложены на них в соответствии с федеральными законами, в то же время принимают на себя дополнительные, региональные обязательства, и их, что называется, с удовольствием финансируют. Это тоже неправильная, негодная практика. Её нужно завершать. Хотел бы, чтобы Министр финансов рассказал, что планируется в этом плане сделать.
Ещё одну тему обозначу (она не является темой сегодняшнего дня, но носит системный, застарелый, если хотите, характер): каким образом вообще регламентируется исполнение всех полномочий? Порядок исполнения довольно большого числа полномочий органов региональной власти, местного самоуправления регулируется федеральными законами. Но не только законами, а ещё и ведомственными актами, всякого рода инструкциями, документами, положениями. Устанавливаются обязательные к исполнению стандарты, предписания, нормативы. По сути, это в значительной степени предопределяет расходы региональных и местных бюджетов, или, как красиво говорили в советские времена, их детерминирует. Прежде всего это касается здравоохранения, образования, социальной поддержки, занятости, транспорта, ЖКХ. В общем объёме расходных обязательств региональных и местных органов власти – а они, по данным Минфина, оцениваются приблизительно в 10 трлн рублей – доля зарегулированных с федерального уровня полномочий превышает 95%. Это в целом по стране. Для малообеспеченных регионов, по сути, это превышает объём собственных доходов.
Вопрос этот крайне непростой, его невозможно решить на этом совещании или давая те или иные поручения. Он хронический, создавался на протяжении всех лет современного российского федерализма, тем не менее на него нужно посмотреть под новым углом зрения. Может быть, его решение поможет в осуществлении региональных полномочий.
Эти позиции я хотел бы обозначить для начала. Сейчас мы послушаем несколько сообщений общего порядка, коллеги выступят, а потом уже обменяемся соображениями в целом по ситуации.
Первым прошу выступить Министра финансов. Пожалуйста, Антон Германович (обращаясь к А.Силуанову).
Встреча с главами регионов по вопросам межбюджетной политики
А.Силуанов: Мы в ходе работы сочинского инвестиционного форума провели панель по межбюджетным отношениям, где рассмотрели ключевые вопросы межбюджетных отношений, о которых я хотел сегодня доложить уже на совещании.
Но перед этим кратко хотел бы остановиться на итогах исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации за прошлый год и в текущем году.
За прошлый год бюджеты субъектов исполнены с минимальным с 2007 года дефицитом 12,5 млрд рублей. Это свидетельствует о том, что постепенно начала расти доходная база субъектов Российской Федерации и соглашения, которые федеральный центр – Министерство финансов подписывало с регионами (об ограничении расходов, о повышении эффективности расходов, о мобилизации доходных источников), тоже сработали.
Почти два месяца текущего года говорят о том, что доходы бюджетов регионов по-прежнему продолжают расти достаточно высокими темпами. Общий объём налоговых и неналоговых доходов за период с января по 20 февраля вырос примерно более чем на 20% по сравнению с соответствующим периодом прошлого года. При этом мы видим, что дефицит бюджетов, который присущ началу года, значительно меньше, чем в предыдущий период, 89 млрд рублей – в текущем году, 235 млрд рублей – в соответствующий период прошлого года. 80 регионов закончили этот небольшой период со значительным превышением своих доходов по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
То есть меры, которые Правительство принимает, по взаимодействию с субъектами Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений и в рамках регулирования, дают свои результаты.
В рамках форума мы рассматривали необходимость обеспечения сбалансированного регионального бюджета как условие для экономического роста на территориях субъектов Российской Федерации. Действительно, если бюджет составлен качественно, если бюджет составлен сбалансированно, без так называемого воздуха в доходах и в источниках финансирования, то, соответственно, и доверие инвесторов к проводимой политике в регионе совершенно иное. Почему? Потому что у инвесторов есть уверенность, что не будут увеличены налоги, отменены какие-то льготы, которые ранее предоставлялись, не будут сокращены программы по развитию инфраструктуры, инвестиционной поддержке субъектов, а значит, улучшается и деловой климат на территории субъекта Российской Федерации.
Тем не менее, опыт и анализ, который был проведён Министерством финансов в последние месяцы, показывают, что целый ряд субъектов Федерации, к сожалению, очень просто относятся к проектировкам бюджета: в доходах бюджета закладываются нереальные источники по налоговым и неналоговым доходам, большие поступления закладываются от приватизации объектов, которые годами не могут быть реализованы, и сами же регионы признают, что таких источников финансирования дефицита бюджета и доходов просто не будет. Когда мы начали заключать соглашения с субъектами о том, что регион должен будет обеспечить те же самые плановые свои назначения, которые есть в бюджете и в прогнозе социально-экономического развития – а если эти соглашения не будут выполнены, то по нашим предложениям в следующем году мы будем уменьшать объём трансфертов (пусть символически) на 5%, – сразу отношение к такого рода соглашениям и к тем параметрам, которые учитывались при подготовке бюджета, стало иным, и целый ряд субъектов Российской Федерации начали оперативно менять свои проектировки, предлагать уточнять бюджет и так далее. Хочу сказать, что целый ряд субъектов именно грешат, что называется, такими решениями. Это Республика Хакасия, Кабардино-Балкария, Орловская, Курганская области. В 2016 году в связи с тем, что прогноз налоговых и неналоговых доходов существенно завышался, это привело к невыполнению плана по доходам, соответственно, существенно увеличился государственный долг в этих субъектах Российской Федерации. Особенно речь идёт о Республике Хакасия. Необходимо нашим коллегам исправиться и больше такой практики не применять.
Если брать в целом, то формирование нереалистичной структуры по доходам в 2016 году было отмечено в 20 регионах, в 2017 году в рамках подписания соглашений – в 27 субъектах Российской Федерации. По текущему году можно отметить как проблемные в этом отношении регионы Республику Дагестан, Курганскую область, Калмыкию, Кабардино-Балкарию, Республику Северная Осетия.
Хочу обратить внимание, что при подготовке бюджета надо быть предельно реалистичными и ни в коем случае не закладывать доходы, которые не будут, очевидно, получены. В рамках соглашений мы будем на это дело стимулировать субъекты Федерации.
Второе. Мы рассматривали на нашей панели тоже острый для субъектов вопрос – заключение соглашений по субсидиям. Мы в этом году под руководством Дмитрия Николаевича Козака провели громаднейшую работу, для того чтобы как можно быстрее определить объёмы средств, которые пойдут субъектам в виде субсидий, определить долю субъектов и распределить эти субсидии как законом о бюджете, так и решениями Правительства. До 1 марта практически все такие субсидии были распределены. Подписано 2534 соглашения по предоставлению субсидий, а оставшиеся (чуть больше 200 соглашений) будут подписаны сегодня. Сегодня последний срок заключения таких соглашений. Ряд регионов отказались от предоставления субсидий. Это сделали в первую очередь крупные, сильные регионы, такие как Москва. Эти регионы отказались от предоставления субсидий, поскольку они незначительны для их бюджетов и не было никакой необходимости брать на себя дополнительные обременения.
Наша задача – центра – будет состоять в том, чтобы повысить предсказуемость межбюджетных трансфертов, в первую очередь субсидий, бóльшую их часть распределять законом о бюджете. Мы на Правительстве, Дмитрий Анатольевич, обсуждали, и Вы дали соответствующее поручение, чтобы министерства и ведомства, когда будут распределять межбюджетные трансферты в виде субсидий, заранее проговаривали с субъектами, намерены ли регионы получать эти субсидии. Они могут отказаться, и тогда эти деньги не будут направляться в резервные фонды Правительства, а будут перераспределены другим субъектам Российской Федерации в ходе бюджетного планирования.
Кроме того, мы в этом году (в следующем году это будет уже на системной основе) определим предельный уровень софинансирования для субъектов Федерации. Это очень важно, потому что будет определён единый подход при определении доли участия как центра, так и субъекта, исходя из уровня бюджетной обеспеченности. Такие предложения по методике определения предельного объёма софинансирования мы подготовили, внесём в Правительство в ближайшие дни.
Они будут заключаться в следующем. Будут две категории. Первая категория – это регионы до уровня бюджетной обеспеченности (единицы), до среднего уровня бюджетной обеспеченности, там доля софинансирования будет колебаться от 95% федеральной составляющей до 70%. И от единицы уровня бюджетной обеспеченности, то есть от средней, до самых высоких размеров – соответственно, уже от 70 до 5%. То есть 5% – доля Российской Федерации для самых высокообеспеченных субъектов. На наш взгляд, это справедливый подход для распределения трансфертов.
Следующая позиция, на которой хотелось бы остановиться, – это инвентаризация расходных обязательств субъектов и органов местного самоуправления. Выявили, что много решений принимается на уровне нормативных актов министерств и ведомств, которые влияют непосредственно на бюджеты субъектов. По таким позициям, как образование, объём регулируемых на федеральном уровне расходных обязательств составляет около 80% всех расходов бюджетов регионов, а в здравоохранении около 98% – 100% практически всех расходов регулируется непосредственно из федерального центра. Если брать здравоохранение, здесь и оснащение помещений, и квалификация кадров, и оказание медицинской помощи на одного жителя, и различные льготные категории населения – всё это определяется центром. С одной стороны, понятно, что центр должен проводить свою федеральную политику в отношении отраслей, которая реализуется и субъектами Федерации. С другой стороны, при принятии таких решений необходимо оценивать финансовые возможности субъектов. А если это приводит к дополнительным расходным обязательствам регионов, соответственно, нужно предусматривать и финансовые источники.
Поэтому мы сейчас проводим такую инвентаризацию. Эта работа, по сути дела, сравнима с работой по разграничению полномочий, которая была проведена. Очень серьёзная работа сейчас проводится. О результатах мы доложим в Правительство, но уже сейчас видим, что необходимо давать часть прав регионам в определении некоторых позиций. Предположим, те же самые СНиП (по отдельным решениям) могут регулироваться непосредственно субъектами Федерации. Часть вопросов, действительно, должна остаться за федеральным центром. Но наша задача – определиться, есть ли ресурсы у субъектов на эти решения. Если нет, тогда нужно либо предоставлять больше прав регионам, либо предусматривать финансовые источники. Такую работу мы сейчас проводим, доложим в Правительство.
Следующая позиция. Дмитрий Анатольевич, Вы поручали доложить относительно распределения прироста по прибыли (будет осуществляться в следующем году), который будет направляться на поддержку субъектов Федерации. Это один из элементов стимулирования регионов к зарабатыванию собственной доходной базы, наряду с другими, которые существуют (гранты, системы, которые заложены в фонде финансовой поддержки).
Мы в следующем году весь прирост прибыли, который будет получен в текущем году за счёт 3%, поступающих в федеральный бюджет (я имею в виду поступающие в федеральный бюджет на общей основе), будем направлять тем регионам, которые и обеспечили прирост прибыли в 2017 году, то есть это будет дополнительный трансферт, дополнительный стимул. Поэтому, уважаемые коллеги, увеличивайте свой налоговый потенциал, стимулируйте прирост инвестиций и, соответственно, финансовый результат, и это в следующем году будет вознаграждено дополнительными трансфертами из федерального бюджета.
Следующая позиция: что делать, если субъект Российской Федерации учитывает расходы, не связанные с первоочередными полномочиями, а является высокодотационным?
На этот счёт мы и предусматривали соглашение с регионами по предоставлению бюджетных кредитов, по предоставлению дотаций, где указано, что субъекты, имеющие высокую зависимость от федерального центра, не должны и не могут финансировать расходы, которые по нашему законодательству, по закону №184, не относятся к полномочиям субъектов.
На наш взгляд, это тоже оправданно, поскольку такие решения могут принимать регионы, которые являются регионами-донорами, у которых есть собственная высокая доходная база, а субъекты, которые получают дотации на выравнивание, которые являются реципиентами, в первую очередь должны сконцентрироваться на выполнении собственных региональных полномочий.
Поэтому мы в рамках сегодняшней сессии форума и в рамках нашей текущей работы настраиваем межбюджетные отношения на то, чтобы как можно меньше было иждивенчества при выравнивании и получении субсидий, больше было стимулов для того, чтобы субъекты Федерации тянули свою экономику вверх, зарабатывали, получали больше доходов в бюджет и больше средств было для финансирования инфраструктурных и социальных программ.
Р.Хамитов: Несколько слов о результатах прошлого года. Индекс промышленного производства в республике составил 102,6%, инвестиции в основной капитал – почти 104,5%, налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета выросли на 11,5%. Это не чемпионские цифры, но солидные, значимые для большой республики, для большого бюджета, где каждый процент очень весом. Конечно, мы считаем, что это неплохие результаты.
Достижению этих результатов в известной мере помогли сокращение льгот, эффективное использование земли и имущества, легализация занятости, погашение задолженности.
Республика взяла на себя в 2017 году обязательство перед федеральным Правительством по дальнейшему совершенствованию бюджетной системы, социально-экономической политики в целом. Соглашение подписали, начали работать. Уверен, что мы с этими задачами справимся.
Кроме того, понимаем, что, если выполняем свои обязательства, получаем хорошую дотацию из федерального бюджета. Я считаю такую практику правильной.
Я хотел бы коротко остановиться на некоторых вопросах финансовой политики: о наполнении бюджета, оптимизации льгот и экономии расходов.
Доходы бюджета. По-настоящему управлять доходами у региона в части значимого воздействия на налоговый процесс пока возможности, я бы сказал, нет.
Финансовые планы, налоговая политика, отчётность, стратегия крупнейших предприятий для нас закрыты. Мы с ними работаем в варианте переговоров, уговоров и просим не снижать объёмы налогов. Пока это даёт результат, но на самом деле возможностей регулировать это не очень много.
10% – это налоги малого и среднего бизнеса. Но это практически в любом субъекте Федерации, и это те доходы, которыми мы можем реально управлять.
Малый бизнес сегодня в республике – это 30% занятых в экономике, 20% – валового регионального продукта. Но только 10% налогов. Реально ли поднять долю налогов малого и среднего бизнеса до 15%, ещё лучше – до 20% в ближайшие 3–5, 10 лет – вопрос риторический. Сложно это делать, но, конечно, эту работу нужно выполнять.
У нас в республике по каждому ключевому министерству, по каждому городу, району разработаны «дорожные карты» по росту доходов и повышению эффективности расходов. Каждый муниципалитет индивидуально работает с малым и средним бизнесом, расположенным на его территории: 500 – значит 500, 1000 предприятий – значит 1000 предприятий.
Эффект есть, мы видим это, и опыт Министерства финансов страны уже тиражируется в других субъектах, то есть эти «дорожные карты» стали востребованы: это план, «дорожная карта», всё расписано, всё понятно.
Все «дорожные карты» сведены в единую программу оптимизации бюджетных расходов с учётом как наработанных, так и новых практик. Мы видим результат – и не сотни миллионов, а по 2016 году получили плюсом порядка 2–2,5 млрд рублей. Для нас это неплохие цифры.
Я понимаю, что ещё больший эффект дало бы вовлечение тех 20% населения, которые хотят открыть бизнес, но по разным причинам не могут сегодня этого сделать. Но это на самом деле золотая жила, я бы сказал, которую надо ещё вскрывать и с которой надо работать.
Льготы. В республике оценка эффективности проводится на регулярной основе. С 2012 года льготы у нас сократились в два раза, с 6 млрд до 3 млрд рублей. Дальнейшее сокращение льгот уже затруднительно, честно говоря, мы уже подошли к пределу, понимаем, что социальные льготы трогать нельзя. Если государство не будет помогать малоимущим, инвалидам, пожилым – кто ещё, вообще говоря, поможет в этой части?
Льготы малому и среднему бизнесу носят, я бы сказал, скорее психологическое значение, а не экономическое. Наш опыт показывает, что прямой корреляции, прямой зависимости между льготами и активизацией предпринимательства пока нет, льготы вводим, отчитываемся, но пока не видим роста доходной части бюджета, поскольку количественно и качественно бизнес не растёт в той мере, в какой мы даём им льготы. Видимо, нужно время.
И не уменьшается бизнес, это тоже хорошо, это может быть и действие льгот.
Оптимизация, экономия сегодня, пожалуй, наиболее действенный инструмент бюджетной политики, и в этой части понимаем, что оптимизация должна быть не в ущерб людям, по живому резать нельзя, надо продуманно, чётко, спокойно в этом направлении работать.
Например, жилищно-коммунальный комплекс республики. Модернизация этой сферы позволила сократить с 2013 года объём выпадающих доходов предприятий коммунальной отрасли ровно в два раза, с 3 млрд до 1,5 млрд, а к 2020 году мы хотим полностью ликвидировать выпадающие доходы в этой части, – понятно, и в концессию передавать, и в бизнес, и в ГЧП, и так далее. Нам всё это ясно.
Строительство. Большая статья расходов. Здесь мы ориентируемся на типовые проекты, давно эту работу начали, ещё пять-семь лет назад: школы, детские сады, поликлиники. Только типовые проекты, от всяких излишеств отказались, от всяких помпезных строений отказались, от бассейнов в школах, от бассейнов в детских садах отказались, потому что всё это неэффективно, в конечном итоге это даёт миллиарды рублей экономии.
На аутсорсинг мы выводим такие интересные вещи, как социальное обслуживание на дому. Мы передали в республике автономным некоммерческим организациям эту функцию, в эти структуры переведено 2 тыс. социальных работников, в результате повысилось качество услуг, расширился их спектр, экономический эффект за два года достиг 0,5 млрд рублей. Теперь передаём в негосударственные организации вспомогательные функции учреждений бюджетной сферы: уборка, охрана, столовые. У нас 45 тыс. таких рабочих мест, план этого года – 20 тыс. рабочих мест, школы, больницы, детские сады вывести на аутсорсинг. Мы понимаем, что для нас это тоже приличная экономия будет.
Надо вовлекать население, надо вовлекать деньги населения. У нас в этом году начинается при патронаже Правительства Российской Федерации очень важный проект «Формирование комфортной городской среды».
Вчера на круглом столе обсуждали у Дмитрия Николаевича (Козака). Очень хорошая программа, очень нужная, важная. Но надо к этой программе привлекать деньги населения.
Мы в прошлом году подобную работу проводили. У нас есть программа поддержки местных инициатив: 500 млн рублей. 64,5 млн собрало население – по 100, 200, 1000 рублей. Это очень хорошие цифры, хороший отзыв людей на эти программы. Надо, конечно, и дальше помогать, понимая, что это 10–15%, максимум 20% от стоимости этих объектов, но важно психологически людей вовлечь в эту работу, принципиально важно. В целом, конечно, вовлечь население в активную экономическую жизнь – это наша сверхзадача.
Говоря о предпринимательстве, хотел бы обратить внимание на следующее. В Европе, в ряде стран Запада буквально сейчас начинается работа, и она хорошо разворачивается, по социальной экономике, по экономике солидарности. Кооперация, коллективная собственность на этих предприятиях существует. В Европе 180 тыс. кооперативов, работают 4,5 млн человек. Франция: сектор социальной экономики обеспечивает 10% ВВП, 2 млн рабочих мест, 14% занятости в частном секторе.
Мы сегодня говорим: предприниматель, малый бизнес… Но не идёт народ. 20% хотели бы, но не идут. Давайте постараемся создать им условия для кооперирования. Если он один на один боится остаться с окружающей действительностью, давайте коллегиальные формы ответственности – не ООО, где два-три хозяина, а 100 человек – кооператив. Это их предприятие. Всю прибыль, которую они получают, направлять на развитие.
Таких материалов много, и таких предложений много. Есть Европейская конфедерация промышленных и сервисных кооперативов: 50 тыс. кооперативов, 1,5 млн работающих – цифры там громадные.
Это не панацея, но стараться находить новые формы работы с людьми, вовлечь их в экономику, не заставить, а создать интерес для такой работы – вот, наверное, наша главная задача.
С.Жвачкин: Конечно, развитие межбюджетных отношений – это один из вопросов, который всегда на особом контроле Правительства, волнует регионы. Считаю, что за последние годы финансовые взаимоотношения федерального центра с регионами стали более прозрачными, динамичными. Однако система распределения и перераспределения доходов между бюджетами страны и субъектов ещё требует доработки.
Многие застарелые проблемы удалось ликвидировать, это здóрово, но на смену им, к сожалению, приходят новые. Приведу примеры, которые характерны для большинства регионов. Пример из своей области. Казалось бы, нашей Томской области грех жаловаться. У нас достойные бюджетные показатели, финансовая система устойчива даже в эту экономическую непогоду. Но, с другой стороны, какой ценой это даётся и почему мы не имеем возможности сегодня исполнять свои полномочия в полном объёме?
Понятно, что основой для распределения дополнительных бюджетных дотаций сегодня является расчётный минимальный бюджет, формирование дотаций происходит за счёт изъятия 1% налога на прибыль. Безусловно, это объективный подход, но при этом необходимо всё-таки иметь в виду, что одновременно, к сожалению, появляются обстоятельства, которые приводят к появлению новых выпадающих доходов уже сейчас, буквально с начала этого года.
Коротко, для примера. Это касается всех. По налогу на прибыль: рассчитывается из поступлений 2015 года, в 2016-м совершенно другие цифры – выпало 200 млн. Уменьшился норматив зачисления акциза на нефтепродукты с 88 до 61, и несмотря на то, что вроде бы увеличилась ставка акциза (это несравнимые величины), выпало 800 млн. В сентябре 2016 года исключена ставка платы за выбросы. Почему-то этот закон вышел в сентябре, но получил обратную силу и вступил в действие с 1 января 2016 года – выпало ещё 500 млн.
Мы говорим, что государству необходимо обеспечить бизнесу стабильность и прозрачность. Может быть, мы это перенесём и на взаимоотношения центра и регионов?
Чувствительной темой для регионов является ужесточение требований федерального центра при выделении дотаций. Вообще дотации – это нецелевая финансовая помощь. Они выделяются для сглаживания диспропорции положения регионов, однако теперь для их получения требуется соглашение с Министерством финансов, которое предусматривает определённые условия. Мы не вправе без определения Минфина даже вносить изменения в областной бюджет. Я предлагаю отменить это избыточное и, честно говоря, ещё и противоречащее принципу самостоятельности бюджетов правило.
Практика пока сложилась так, что нагрузка по расходам на региональные бюджеты растёт, а доходные источники по регионам сокращаются. Мы принимаем комплекс мер по увеличению доходов через стимулирование инвестиционной активности, развитие бизнеса, налоговой базы. Понятно, что мы оптимизируем расходы, которые не затрагивают интересы людей, но давайте прямо скажем: этого уже недостаточно. Это приносит миллионы, нам уже нужны миллиарды.
В этом году мы столкнулись с недостатком субвенций из федерального Фонда ОМС. Субвенции не обеспечивают даже потребность в средствах, необходимых для увеличения заработной платы медицинским работникам. Ни много ни мало это 1,2 млрд рублей.
Безусловно, подспорьем стали бюджетные кредиты. Мы благодарны и Правительству, и Минфину за возможность существенно экономить на выплате процентов по долгам, но бюджетный кредит – это всё равно заёмные средства, их всё равно надо будет отдавать. Методика распределения бюджетных кредитов предусматривает, что максимальный объём кредитов предоставляется субъектам с краткосрочной, до двух лет, и рискованной структурой долга. Это я зачитываю прямо по бумаге. Ожидается, что регионам с высоким уровнем госдолга и с бóльшей долей бюджетных кредитов будет предложена реструктуризация. Я считаю, что в этом случае произойдёт ещё бóльший разрыв в расходах на обслуживание долга и ущемление интересов регионов, которые проводят взвешенную долговую политику. Это надо тоже учитывать. Предлагаем изменить вообще методику распределения бюджетных кредитов регионам: исходя из действующего объёма долга, а не, как сегодня записано, из погашаемого.
Хорошо, что в этом году изменён порядок предоставления субсидий, но при заключении соглашения все столкнулись с техническими проблемами «Электронного бюджета». Надеемся, что это уже прошло. Но там всё равно остались вопросы. Вот смотрите: отсутствие общих требований к софинансированию полномочий муниципалитета. То есть средства местных бюджетов не учитываются при заключении нашего соглашения и по ряду субсидий, по таким важным, например, как на строительство школ, финансирование целиком ложится на региональный бюджет, не учитывая местный. Это неправильно.
Завершая, отмечу, что считаю негосударственными призывы к передаче налогов с федерального на региональный уровень. Мы знаем, что налоговая база по стране размещена неравномерно, и жизнь людей должна быть везде одинаковой. В то же время необходимо увеличивать и объёмы федерального фонда финансовой поддержки регионов. Можно приводить много примеров. Но мы же сегодня столкнулись с тем, что не можем, не имеем возможности выполнить ряд социально значимых расходных полномочий: нормативное финансирование здравоохранения, обеспечение детей местами в школах, полномочия, связанные с детьми-сиротами. Мы годами не делаем капитальный ремонт наших государственных учреждений – уже на 5 млрд накопилось. И так далее.
Если образно: представьте, есть сто рублей у региона, а для того, чтобы по минимуму выполнить полномочия, ему нужно 200. И какую бы методику мы ни применяли, какие бы субвенции, субсидии или ещё что-то ни делали, это не решает задач.
На мой взгляд, есть два пути.
Первый. Если мы не можем выполнить, это надо признать и тогда начинать снижать планку полномочий.
Второй. Надо рассмотреть по каждому региону источники финансирования для выполнения этих полномочий.
В принципе я ничего нового не сказал, но хотелось бы, чтобы это было услышано, зафиксировано и мы начали двигаться в этом направлении.
Д.Медведев: Есть и третий путь, главный, на который мы и рассчитываем, – это увеличение собственной доходной базы.
С.Жвачкин: Да, мы этим и занимаемся.
Д.Медведев: Вот над этим надо работать. Это как раз самое существенное.
А.Воробьёв: Во-первых, хотел поблагодарить за возможность диалога, встреч, которые проходят в рамках сочинского форума, и вообще за тесную координацию с кабинетом министров, социальным блоком, с Ольгой Юрьевной Голодец, с коллегами из финансового блока (Минфин, Минэк). Особенно Дмитрий Николаевич Козак нас опекает. Абсолютное большинство вопросов мы имеем возможность обсуждать, и нашу позицию часто слышат.
Ясно, что всё вмиг изменить невозможно, но результаты работы Московской области за 2015 год подтверждают слова Антона Германовича (Силуанова) по поводу сбалансированности бюджета – в той части, что, когда доходная база устойчивая (доход мы получили в прошлом году плюсом 10%), это позволяет расширять наши возможности.
По двум месяцам 2017 года бюджет Московской области прибавляет 21,5%. Надеюсь, в 2017 году правила перераспределения не будут больше применены к регионам-донорам и мы сможем реализовать свои амбициозные программы.
Хотел бы особые слова благодарности сказать Фонду развития промышленности. Московская область очень активно работает с Минпромторгом, Денисом Мантуровым и его командой. Мы участвуем в программах, которые поддерживают малый и средний бизнес.
Очень важны программы Минсельхоза. Сельское хозяйство Московской области показывает опережающие темпы развития – порядка 13–14% в год, это большой плюс для нашего региона. Считаем, что если они будут долгосрочные, то, безусловно, позитивно скажутся на формировании доходной базы и создании рабочих мест.
Очень важна программа ликвидации второй смены, в рамках президентских инициатив мы тоже в ней участвуем. И конечно, программа, которая была предложена Вами, Дмитрий Анатольевич, по благоустройству дворов. Слава богу, наш регион тоже включили после известного совещания у Вас, и теперь мы готовимся к достаточно масштабной работе.
Сразу хочу обратиться с просьбой использовать эту программу для благоустройства не только дворов, но и прилегающих территорий – скверов и общественных пространств. В малых городах эти пространства очень востребованы. Если бы была возможность не только во дворы зайти, но и на прилегающие скверы и площади использовать эти средства, это было бы очень важно и полезно.
Что касается межбюджетных отношений. Вчера наши коллеги активно участвовали в секции, которую Андрей Михайлович Макаров вёл. Многие вопросы там обсуждались и отчасти нашли решение.
Безусловно, я должен сказать о позитиве в части постановления №999. До 1 февраля мы видим распределение субсидий по регионам, это отрадно.
Что касается соглашений. Здесь коллега – губернатор Томской области говорил: нам очень важно, чтобы регионы могли подписывать соглашения не на один год, а на два или на три. Потому что школа за один год не строится, она строится за 24 месяца. Полигон с Минприроды мы не можем рекультивировать за один год, можем за три года рекультивировать. Соответственно, такое изменение, на наш взгляд, нужно внести, для того чтобы мы, регионы, не ставили свои деньги в региональный бюджет и потом не занимались этой чехардой.
Вторая тема (тоже коллега из Томска сказал) – это софинансирование из местных бюджетов. Я считаю, нужно внести поправку в постановление и написать не «из региональных бюджетов», а «из консолидированного бюджета». Таким образом, муниципальная школа, которая строится у нас в Красногорске и, соответственно, софинансируется, также будет учитываться в этих субсидиях.
Третья тема, которую я хотел затронуть. Буквально перед совещанием нам раздали материалы, где доля федерального финансирования увеличивается, в частности, для Московской области с 34% на 54%. Это, безусловно, радует. Но вместе с тем для многих регионов тяжёлые инфраструктурные проекты, капзатраты так называемые, в любом случае невозможны без более заметного участия федерального центра.
Просьба такую возможность всё-таки оставить.
Четвёртое, о чём я хотел попросить. Хотя в кулуарах была развеяна фобия, что якобы существует замысел запретить регионам размещать свободные средства на депозите, если у тебя есть бюджетный кредит. Московская область размещает на краткосрочных депозитах от двух недель до максимум месяца, и мы считаем это очень важным, рациональным использованием средств. Просьба всё-таки оставить такую возможность – свободные средства краткосрочно размещать на депозитах.
Д.Медведев: То есть фобию развеяли, но всё-таки осадочек от фобии остался.
А.Воробьёв: Сказали, что этого не будет. Но я думаю, лучше проговорю, чтобы точно не было.
Д.Медведев: Правильный посыл: сказали, что этого не будет, но поскольку я не верю коллегам, хочу ещё об этом сказать.
А.Воробьёв: Да.
Д.Медведев: Не будет.
А.Воробьёв: Спасибо.
Ещё одна тема: задолженность, к сожалению, растёт от года в год – на 20–25% в зависимости от региона. Она по стране составляет почти 1,5 трлн рублей, а в Московской области – 60 млрд рублей. Это огромная сумма и администрируется она четырьмя структурами: первая – ФНС, вторая – мировые судьи, третья – приставы и четвёртая – «Почта России». Чтобы взыскать долг с физического лица, например, нужно минимум, при хорошем, как в народе говорят, раскладе, 320–340 дней. Я считаю, что мы должны наладить автоматизированную систему взыскания задолженности, а не перекладывать бумаги из ФНС мировым судьям. Те штампуют, несут это в мешках судебным приставам, а те после того, как разберут этот мешок, тоже не спешат. Просто огромная загрузка! Нужна автоматизация. И я хотел бы попросить, учитывая, что в большей части это федеральный уровень администрирования, хотя налоги поступают в местные бюджеты, всё-таки обратить на это внимание.
И в заключение я бы хотел попросить ещё об одном очень важном проекте – Росреестр, Роскадастр. Сегодня в МФЦ приходят миллионы и миллионы людей. В Московской области в 2013 году полмиллиона человек в МФЦ пришло, а в 2016 году – 12 млн. Мы загружаем все наши 100 МФЦ огромным количеством функций. Это удобное место, где человек должен быстро получить услуги. 60–65% этих услуг – это Росреестр и Роскадастр. И нужно признать, что там есть серьёзные проблемы. Это касается всех территорий. Здесь необходима поддержка новому главе Росреестра, на мой взгляд. Виктория Валериевна (Абрамченко) большая молодец, она взялась за это дело, но без политического сопровождения, мне кажется, будет сложно навести там системный порядок.
Хотелось бы в завершение попросить, чтобы мы вместе с регионами навели там порядок до такой степени, чтобы человек получал услугу и она была клиентоориентированной. Сейчас очень часто нет исчерпывающих регламентов и перечней. Люди часто сдают документы, чтобы зарегистрировать свою собственность, а получают отписку, и мы не получаем деньги, соответственно, а человек не имеет бумаги, которая гарантирует его право на собственность.
И конечно, нужно попросить пересмотреть отчисления, пошлины от работы МФЦ, потому что все регионы содержат большое количество МФЦ, это серьёзная нагрузка. Часть пошлины, вторую часть, оставить у нас в регионах, я думаю, справедливо и логично.
Вот такие предложения.
