Основной вопрос повестки – об основных направлениях бюджетной политики и характеристиках федерального бюджета на 2016-2018 годы.
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Стенограмма:
Вступительное слово на заседании Правительства
Д.Медведев: Добрый день, коллеги! Несколько слов по теме, которая имеет большое значение для развития страны.
Как вы знаете, вчера Президент подписал Указ о продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации. Я только что утвердил Актом Правительства перечень товаров, в отношении которых ещё на один год продлён запрет на импорт в нашу страну – до 5 августа следующего года.
Перечень в принципе ничем не отличается от того, что было, за исключением отдельных конкретных позиций по биоматериалам. В нём остаются те же продукты животноводства, включая мясо крупного рогатого скота, свинина, пищевые субпродукты, рыба и ракообразные, молоко и молочные продукты, овощи, колбасы и так далее. Все эти позиции остаются прежними, обращаю на это внимание всех, кто отвечает за работу. При этом просил бы внимательнее относиться к своим обязанностям и до выхода документов ничего не комментировать, потому что это смущает рынок и вносит неопределённость.
По понятным причинам мы приняли эти решения год назад и продлеваем их в ответ на известные решения Европейского союза и целого ряда других государств. Не мы начинали это санкционное противостояние, и для того, чтобы прекратить его, нужны взаимные усилия. К сожалению, со стороны этих государств мы пока никаких позитивных изменений не видим.
Но хочу отдельно подчеркнуть, что наши действия обусловлены в этом направлении прежде всего экономическими, а не политическими причинами.
Наши аграрии просили сохранять
продуктовое эмбарго по этим видам продукции
как можно дольше. Это понятно. Когда мы были
вынуждены ввести ответные ограничительные меры почти год назад, этот шаг оказался для нас достаточно сложным и
чувствительным, в том числе из-за всплеска цен на продукты. В то же время он придал импульс всему
сельскому хозяйству.
Участники заседания
-
Список участников заседания Правительства, 25 июня 2015 года
Сегодня сельское хозяйство развивается достаточно динамично, в том числе благодаря целевой поддержке со стороны государства и введённым ограничениям на импорт. Стабильно растёт животноводство. С введением ограничений на импорт российские производители получили уникальные возможности для сбыта своей продукции, гораздо более заметным стало их присутствие в торговых сетях. Но, конечно, нам нужно ускоренными темпами развивать и отдельные направления того же самого животноводства, где у нас есть проблемы. Садоводство, овощеводство, селекционные предприятия – здесь пока дела обстоят чуть сложнее. И как раз главная задача остаётся прежней: поддержать наших аграриев в сложившихся экономических условиях и сделать всё, чтобы наше сельское хозяйство обеспечивало всем нашим гражданам продовольственную независимость.
Ограничительные меры продлены. Мы учитываем при принятии этого решения, годичного решения, и сезонные циклы сельхозпроизводства. Надеюсь, что аграрные предприятия воспользуются этими возможностями, а наши люди получат качественные и вкусные российские продукты.
Тем не менее этот перечень, конечно, не является константой и может быть изменён в зависимости от целого ряда причин, в том числе и от того, как будут складываться наши отношения с европейскими партнёрами и партнёрами из целого ряда других стран.
Повестка заседания
Теперь к повестке дня. Большой блок сегодняшних
вопросов связан с формированием федерального
бюджета на 2016 год и последующие два года. Мы обсудим его базовые параметры, проект основных направлений бюджетной
политики на период 2016–2018 годов, предельные
объёмы бюджетных ассигнований по государственным
программам, а также проекты бюджетов Пенсионного фонда, Фондов социального и медицинского
страхования.
Предложения Минфина мы уже обсуждали с большинством членов Правительства, в том числе вчера на заседании Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам. Принятые сегодня решения станут основой для разработки проекта бюджета. После рассмотрения на заседании Правительства он будет представлен в Государственную Думу, но уже сегодня нужно начинать активно работать с коллегами из Государственной Думы и Совета Федерации.
На какие моменты хотел бы обратить особое внимание.
Первое. Бюджетная политика на ближайшие три года должна учитывать долгосрочные риски и вызовы, с которыми сталкивается наша экономика, о чём я и вчера говорил, в том числе те, которые связаны со структурными и демографическими дисбалансами, – это как бы наши внутренние проблемы. По сравнению, правда, с прошлым бюджетным циклом их, к сожалению, меньше не стало. Сохраняется неопределённость на мировых финансовых и сырьевых рынках, продолжают действовать санкционные ограничения – это внешние проблемы. Всё это нужно иметь в виду, планируя доходы и расходы бюджета, и крайне аккуратно принимать решения по использованию резервов.
Второе, о чём хотел бы сказать. Одной из основных задач бюджетной политики остаётся обеспечение долгосрочной устойчивости экономики к внешним шокам и сбалансированность бюджетной системы. Прежде всего это касается региональных и местных бюджетов.
Нам необходимы энергичные меры, которые позволят сократить дефицит и ограничить неэффективные расходы, их ещё предостаточно, там есть где работать, есть чем заниматься, есть что сокращать. Обращаю на это внимание, это ответственность всех федеральных органов исполнительной власти без исключения. С другой стороны, нужно увеличивать доходную базу, рассчитываю, что у коллег будут конкретные предложения на сей счет.
Третье. Бюджетная политика должна стимулировать структурные изменения и развитие реального сектора, создавать такие условия, чтобы наши промышленные и сельскохозяйственные предприятия могли использовать возможности, которые возникли в том числе в связи с ослаблением рубля и введением ответных ограничительных мер.
Нам не нужен бюджет, который провоцировал бы необоснованный рост цен, и понятно почему. Небольшая инфляция означает, во-первых, снижение процентных ставок, а это напрямую повлияет и на текущую предпринимательскую активность, и, конечно, на инвестиционные планы бизнеса. Понятно, что и на темпы импортозамещения повлияет, и – что особенно важно, на что мы всё время обращаем внимание, – на то, сколько денег будет в региональных бюджетах.
И наконец, в отношении сокращения неэффективных расходов. Начиная с прошлого года федеральный бюджет планируется и исполняется на основе госпрограмм. Через этот механизм проходит более половины бюджетных расходов, по открытой части это 57%. Недавно на заседании Правительства мы отдельно обсуждали, как идёт их выполнение. Информации, чтобы понять, какие программы работают эффективно, а какие не очень, достаточно. И мы договаривались, что каждая госпрограмма, каждое направление бюджетных расходов будут ещё раз самым внимательным образом проанализированы, чтобы решить, на какие проекты и в каком объёме необходимо выделить деньги из бюджета. Знаю, что по многим программам такая работа уже проведена, есть конкретные предложения по оптимизации этих программ.
Вчера на Комиссии по бюджетным проектировкам мы говорили о предельных объёмах финансирования госпрограмм. Сегодня мы ещё раз обсудим этот вопрос с участием всех членов Правительства. Затем начнём работу с лимитами финансирования. И, как я вчера сказал, я проведу все необходимые совещания по отраслям лично.
Также мы рассмотрим перечень ФЦП, которые финансируются в текущий период за счёт федерального бюджета. Федеральные целевые программы должны быть сконцентрированы на самых важных направлениях, среди них обеспечение обороны и безопасности, социально-экономическое развитие регионов, строительство жилья, коммунальной инфраструктуры, развитие сельских территорий, развитие водохозяйственного комплекса, фармацевтической промышленности, медицинской промышленности, сооружение транспортного перехода на Крымский полуостров и целый ряд других очень важных направлений.
Отмечу, что перечень целевых программ разрабатывался в условиях жёстких бюджетных ограничений. Тем не менее, несмотря на трудности, в следующем году планируется запуск ряда новых федеральных целевых программ.
Принципиально важно повышать эффективность бюджетных расходов, работать так, чтобы государственные инвестиции приносили максимальную отдачу. Конечно, нужно завершить уже начатые стройки, особенно те, которые находятся в максимальной степени готовности. Часть федеральных программ, которая не вписалась в лимиты финансирования и, соответственно, не включена в перечень, перешла в так называемый лист ожидания. Решение по этим программам мы примем позже с учётом того, как будет складываться ситуация с исполнением бюджета.
Мы также рассмотрим бюджеты государственных внебюджетных фондов – пенсионного, социального страхования и обязательного медицинского страхования. Они должны быть увязаны с общими подходами к бюджетной политике, с параметрами федерального бюджета, конечно, учитывать сложившуюся ситуацию и прогнозы. Бюджетные параметры фондов в рамках трёхлетнего периода будут уточняться.
Принятые решения
Сегодня мы рассмотрим вопрос о подписании Российской Федерацией Соглашения по Азиатскому банку инфраструктурных инвестиций. Этот банк был создан по предложению наших партнёров из Китая для финансирования инфраструктурных проектов в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Участие в нём России, тем более на одной из ведущих ролей, нашим интересам отвечает в полной мере: появляется новый финансовый институт, который расширяет доступ наших компаний к кредитным ресурсам, а это немаловажно, особенно в сегодняшних условиях. Кроме того, наш российский Дальний Восток может стать одной из зон ответственности банка. Что это означает на практике? Это возможности привлекать также недорогое финансирование, пользоваться финансовыми гарантиями банка и технической помощью. Надеюсь, это будет работать на развитие нашего Дальнего Востока. Сегодня у нас, кстати, заседание Правительственной комиссии по развитию Дальнего Востока.
Теперь, пожалуйста, по бюджетной политике. Основное сообщение у Антона Германовича Силуанова.
Доклад Антона Силуанова на заседании Правительства
А.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! Бюджет на 2016–2018 годы составлен в условиях макроэкономического прогноза, учитывающего новые параметры по динамике валового внутреннего продукта, ценам на нефть, то есть те параметры, которые определяют возможности федерального бюджета. А возможности федерального бюджета снижаются по сравнению с теми параметрами, с теми объёмами, которые мы предусмотрели при утверждении бюджета на 2015–2017 годы.
В связи с этим какие цели и задачи бюджета мы закладываем в бюджетную политику. Несмотря на снижение доходов, тем не менее бюджет в этих условиях должен содействовать экономическому росту за счёт, первое, неизменности налогового бремени для хозяйствующих субъектов и, наоборот, стимулирования вложения средств в новые проекты за счёт совершенствования налогового законодательства, стимулирования развития малого и среднего предпринимательства, а также стимулирования развития экономической активности в отдельных территориях – мы создаём территории опережающего развития.
Второе, создание условий для запуска внутренних инвестиций. Через бюджет мы влияем на инфляцию, она
будет снижаться, и принятое решение по
текущему году доказывает правильность этих
решений – инфляция в последние месяцы значительно снижается, а за снижением инфляции идёт снижение ставок и,
соответственно, повышается доступность кредитных ресурсов для экономики.
Третье, содействие изменению структуры валового внутреннего продукта за счёт снижения текущих расходов в пользу сбережений инвестиций, которые нам необходимы для экономического роста.
Бюджет, действительно, Дмитрий Анатольевич, как Вы сказали, должен решать не только проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня, но и учитывать последствия сегодняшних решений на средний и долгосрочный период, учитывать риски, включая демографические. Это значит, что формировать параметры бюджета сегодня нам нужно, исходя из тех возможностей, которые будут исполнены в обязательном порядке не только в 2016–2018 годах, но и в последующие периоды.
Как определялись параметры бюджета, которые мы предлагаем сегодня рассмотреть?
Первое, сохранение и продолжение реализации тех приоритетов, которые ранее были определены на 2016, 2017 и 2018 годы в той трёхлетке, которую мы сегодня реализуем.
Это адаптация бюджета и к новым условиям и вызовам, потому что мы не можем сохранять на прежнем уровне те объёмы наших расходов, возможностей, которые мы формировали в совершенно других макроэкономических условиях.
И третье – это, конечно, рачительная трата резервов и, наоборот, восстановление резервов уже после 2018 года при цене на нефть более 70 долларов за баррель. Исходя из таких посылов, мы предлагаем сформировать параметры бюджета.
Плановые значения на 2016–2017 годы мы предлагаем сохранить в соответствии с теми решениями, которые были приняты при принятии бюджета на 2015–2017 годы, за исключением уменьшения этих параметров на так называемые нераспределённые условно утверждённые расходы. Они не были распределены по госпрограммам, они не были распределены по другим ассигнованиям, по министерствам и ведомствам, поэтому это тот резерв, которым мы пользуемся, если доходы снижаются по сравнению с ранее утверждёнными характеристиками бюджета. А 2018 год мы предлагаем определить, исходя из задачи снижения дефицита бюджета, сохранения резервов и незадействования резервного фонда.
Мы не можем не реагировать, действительно, на снижение того объёма нефтегазовых доходов, который за трёхлетку составляет около 4 трлн рублей. В этих условиях мы каждый год будем снижать и дефицит бюджета, постепенно будем снижать, и он составит в следующем году 2,4% ВВП, в 2017 году – 1,9% ВВП и в 2018 году – 0,7% ВВП.
Возможно ли уложить ранее принятые решения в конструкцию такого бюджета? Да, очевидно, возможно, но при соблюдении двух условий.
Первое – это учёт в бюджете 2016–2018 годов результатов работы по повышению эффективности расходов. В рамках комиссии, которая проводилась в Правительстве под руководством Игоря Ивановича Шувалова, мы прошли практически по всем госпрограммам и видим возможность сокращения на 10% расходов за счёт неэффективных расходов и трат, поэтому это решение мы предлагаем дальше продлить, не только на 2015 год, но и на 2016, 2017 и 2018 годы. Это первое соображение.
И второе – это индексация пенсий, социальных выплат, пособий на том уровне, который был учтён в бюджете 2015–2017 годов, а именно: в 2016 году – это 5,5%, в 2017 году – это 4,5%, в 2018 году мы предлагаем проиндексировать эти расходы на целевой показатель инфляции, то есть 4%.
Почему требуется изменить порядок индексации? Потому что рост доходов Пенсионного фонда на одного пенсионера, мы видим, в текущем году составляет всего 1,7%. Соответственно, если мы будем увеличивать индексацию на более высокие темпы, то это будет приводить к разбалансировке Пенсионного фонда и, соответственно, дополнительному увеличению бюджетных трат. Это первое соображение. Второе. Снижаются темпы роста заработных плат. В реальном выражении в этом году это отрицательные величины, в следующем году – практически нулевой рост. С учётом этого фактора мы не можем разгонять другие выплаты. Индексация сверх целевых параметров, которая предлагается, может привести к росту инфляции и, соответственно, к росту инфляционной спирали, что мы не можем допустить. Реализация этого предложения должна сопровождаться, на наш взгляд, неиндексацией зарплат государственным гражданским служащим и военнослужащим. Мы считаем, необходимо довести до конца решение о сокращении на 10%, которое мы приняли в текущем году, численности государственных гражданских служащих и фонда оплаты труда, другие меры по снижению гарантий в области государственной гражданской службы.
Если этого не делать, то нам необходимо будет сокращать расходы дополнительно к тем решениям, которые мы принимали в текущем году, ещё на 7,6% в 2016 году, на 13,7% в 2017 году и почти на 20% в 2018 году. Это означает снижение качества других не менее важных услуг, таких как образование, здравоохранение, снижение оборонных расходов, и нереализацию темпов, заложенных в прогнозе социально-экономического развития.
Поэтому мы предлагаем осуществить индексацию сверх возможностей Пенсионного фонда, с одной стороны, но с учётом возможностей и федерального бюджета.
Что в результате мы получаем? Мы видим, что расходы на госпрограммы в целом растут в 2016 году по сравнению с 2015 годом, растут расходы на транспорт, на космическую деятельность, растут расходы на программу по Дальнему Востоку почти в два раза, расходы на программы образования, здравоохранения, фармацевтики, растут расходы и на федеральные целевые программы, в том числе «Развитие российских космодромов». То есть та структура, которую мы определяли при подготовке бюджета на 2015–2017 годы, сохраняется с учётом работы по повышению эффективности.
Мы считаем, что нам необходимо продолжить работу по снижению неэффективных расходов внутри госпрограмм, бюджетных ассигнований, с тем чтобы найти ресурсы и резервы на наши новые задачи. Эта задача как раз относится к нашим министерствам и ведомствам, которые должны рачительно распорядиться теми лимитами, которые мы доведём.
У нас не будет ресурсов на разногласия, поэтому все те решения, которые были приняты, которые министерства и ведомства считают необходимым дополнительно реализовать к бюджету, они должны осуществляться за счёт и внутри тех ассигнований, которые мы сегодня определяем.
И с учётом принятых сегодня решений мы доведём лимиты бюджетных ассигнований, начнём работу по детальному рассмотрению бюджетных проектировок с министерствами и ведомствами – это сегодня определение бюджетных параметров на предстоящую трёхлетку. Основную работу по распределению бюджетных ассигнований, по работе над эффективностью бюджетных расходов мы сейчас будем проводить, и к середине сентября уже окончательно выйдем на итоговые решения, которые также будут рассмотрены на Правительстве.
<…>
