Основной вопрос повестки – о состоянии и перспективах развития минерально-сырьевой базы России.
Вступительное слово Дмитрия Медведева
Сообщение временно исполняющего обязанности губернатора Вологодской области Олега Кувшинникова
Сообщение временно исполняющего обязанности губернатора Волгоградской области Андрея Бочарова
Сообщение генерального директора ООО «УК “Металлоинвест”» Андрея Варичева
Сообщение Министра энергетики Александра Новака
Сообщение заместителя Председателя Правительства Аркадия Дворковича
Сообщение заместителя Председателя Правительства Александра Хлопонина
Стенограмма:
Вступительное слово на заседании Правительства
Д.Медведев: Уважаемые коллеги!
Хочу, прежде чем мы перейдём к повестке дня, несколько слов сказать о ключевых вопросах сегодняшнего заседания Правительства. Отмечу два из них.
Один касается состояния и перспектив развития минерально-сырьевой базы нашей страны. Тема огромная, очень сложная, важная. Речь идёт о стабильном обеспечении нашей экономики ресурсами на период 15–20 лет. В добывающей промышленности работает более 1 млн человек. Налог на добычу полезных ископаемых, существующие вывозные таможенные пошлины, платежи за пользование недрами дают около половины доходов федерального бюджета и бо́льшую часть экспортных поступлений. То есть речь идёт, конечно, об очень существенном компоненте развития страны.
Повестка заседания
Россия обладает уникальным минерально-сырьевым потенциалом: на её территории есть запасы практически всех полезных ископаемых. Это, конечно, очень весомое конкурентное преимущество, и важно, чтобы мы им распоряжались экономически эффективно и экологически грамотно. Пока по этим параметрам мы во многом уступаем другим развитым экономикам. В первую очередь из-за устаревших технологий добычи и переработки.
Д.Медведев: «В добывающей промышленности работает более 1 млн человек. Налог на добычу полезных ископаемых, существующие вывозные таможенные пошлины, платежи за пользование недрами дают около половины доходов федерального бюджета и бо́льшую часть экспортных поступлений».
Участники заседания
-
Список участников заседания Правительства, 10 июля 2014 года
Ухудшение качества месторождений, инфраструктурные проблемы, административные издержки ограничивают рентабельность производств значительной части добывающих предприятий и отрасли в целом, а стало быть, их привлекательность для инвесторов снижается.
В прошлом году на проведение геолого-разведочных работ из федерального бюджета было израсходовано более 32 млрд рублей. Запланированное финансирование на этот год – около 35 млрд рублей.
Д.Медведев: «До 2020 года на геологоразведку и воспроизводство минерально-сырьевой базы планируется израсходовать не менее 320 млрд рублей».
По нефти и газу начиная с 2005 года ежегодный прирост разведанных запасов превышает уровень их добычи. Задача – выйти на сходные показатели и по другим природным ресурсам.
До 2020 года на геологоразведку и воспроизводство минерально-сырьевой базы планируется израсходовать не менее 320 млрд рублей. Это очень значительные средства, мы рассчитываем на отдачу от этих денег, в том числе за счёт концентрации геологоразведки в действительно перспективных регионах, где шансы на открытие крупных и достаточно значимых месторождений наиболее высоки. Поиск ведётся преимущественно в районах традиционной добычи, хотя, конечно, могут быть и неожиданности, что называется.
Время лёгких, то есть дешёвых и доступных ресурсов во многом прошло, это очевидный факт, потому что разработка природных ресурсов ведётся в нашей стране уже столетия. В разработку вовлекаются запасы, которые всегда считались труднодоступными и малорентабельными, особенно с учётом той техники, которая использовалась, скажем, 100 или даже 50 лет назад. Поэтому капиталоёмкость и технологичность добывающих отраслей постоянно растут. В результате на поддержание достигнутых объёмов требуется всё больше усилий и всё больше затрат.
Безусловно, эти факторы должны учитываться. Для инвестиций в разведку и освоение труднодоступных запасов нужно создавать специальные условия. Серьёзные средства нужно также расходовать на экологическую и транспортную инфраструктуру, совершенствовать и систему налогового обложения, упрощать разрешительные и контрольные процедуры, с тем чтобы снизить затраты, которые несёт инвестор в период геологоразведки и на первых порах разработки этих месторождений.
Надо подумать, как работают существующие льготы, что у нас срабатывает, что не очень хорошо срабатывает и что необходимо для того, чтобы активизировать геолого-разведочные работы в новых регионах, стимулировать применение современных технологий и оборудования и сделать эту сферу более интересной не только для сверхкрупного бизнеса, но и для достаточно среднего по размеру бизнеса.
Д.Медведев: «На повышение заработной платы региональным бюджетникам в федеральном бюджете было предусмотрено 120 млрд рублей. 100 млрд было распределено, когда мы утверждали бюджет. Сегодня мы распределим оставшиеся 20 млрд и ещё 50 млрд рублей, которые выделяются для этих целей дополнительно».
Надеюсь, что министр обо всём этом доложит и сделает конкретные предложения по дополнительным мерам стимулирования геолого-разведочной деятельности. И коллеги, может быть, включая приглашённых экспертов, тоже прокомментируют.
Ещё одна тема, которую я хотел бы обозначить в самом начале (она, с одной стороны, техническая, но с учётом того, какое внимание этому уделялось, и текущей ситуации с бюджетом она очень важная), – это распределение дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации. Речь идёт о том, чтобы возместить часть дополнительных расходов регионов на повышение зарплат в бюджетной сфере (я несколько раз проводил на эту тему совещания, Минфин этим занимался очень подробно) и частично компенсировать сокращение доходной части региональных бюджетов из-за уменьшения поступлений от налога на прибыль, включая создание так называемой консолидированной группы налогоплательщиков, о чём также неоднократно говорили коллеги-губернаторы. Мы рассматривали эти вопросы и в мае, и в июне. Поручения были проработаны.
Принятые решения
На повышение заработной платы региональным бюджетникам в федеральном бюджете было предусмотрено 120 млрд рублей. 100 млрд было распределено, когда мы утверждали бюджет. Сегодня мы распределим оставшиеся 20 млрд и ещё 50 млрд рублей, которые выделяются для этих целей дополнительно. Это значительные средства, надеюсь, они помогут регионам решить накопившиеся проблемы.
Давайте с этого и начнём. Я предлагаю сначала рассмотреть по повестке дня вопрос номер 12, точнее вопросы номер 11 и 12. Антон Германович (обращаясь к А.Силуанову), пожалуйста, доложите по двум этим вопросам.
Доклад главы Минфина Антона Силуанова на заседании Правительства
А.Силуанов: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! В федеральном бюджете на текущий год предусмотрены были средства на поддержку субъектов Российской Федерации, на поддержку решения вопроса о повышении заработной платы, сумма – 120 млрд рублей.
Мы в поправках в закон о бюджете, которые были приняты Государственной Думой и поддержаны Советом Федерации (закон уже вышел), дополнительно предусмотрели средства на реализацию указов Президента и поддержку сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 50 млрд рублей, а также предусмотрели дополнительные кредитные ресурсы из федерального бюджета бюджетам регионов в сумме 150 млрд рублей.
Мы подготовили предложения по распределению дополнительных сумм поддержки субъектам Российской Федерации, которые были рассмотрены на состоявшемся на этой неделе заседании трёхсторонней комиссии с участием депутатов Государственной Думы, а также членов Совета Федерации Федерального Собрания.
А.Силуанов: «В федеральном бюджете на текущий год предусмотрены были средства на поддержку субъектов Российской Федерации, на поддержку решения вопроса о повышении заработной платы, сумма – 120 млрд рублей».
Предложения были сформулированы и представлены в Правительство Российской Федерации на рассмотрение, что мы и предлагаем сейчас обсудить.
Первое. Распределение дополнительных средств в сумме 20 млрд рублей на поддержку регионов для обеспечения выплат заработных плат работникам бюджетной сферы. Эти средства предлагается распределить по той же самой методике, которая применялась при распределении основной суммы – 100 млрд рублей, а также с учётом выполнения регионами «дорожных карт» по соответствующим отраслям бюджетной сферы.
Хотелось бы отметить, что практически все субъекты Российской Федерации выполнили обязательства по «дорожным картам». Ряд регионов, такие как Алтайский край, Астраханская область, Чукотская область, не выполнили обязательства по двум (по Чукотке – по трём) вопросам из 10 категорий повышения заработной платы работникам бюджетной сферы. Поэтому объём ассигнований при распределении сумм дополнительной финансовой помощи был уменьшен, соответственно, на 20% для Алтайской и Астраханской области, на 30% – для Чукотского автономного округа. То есть мы учли недовыполнение рядом субъектов Российской Федерации своих обязательств, взятых по «дорожным картам». С учётом этого и подготовлено распределение 20 млрд рублей, которое представляется на рассмотрение Правительства.
Доклад главы Минфина Антона Силуанова на заседании Правительства
Вторая часть финансовой помощи – это 50 млрд рублей, которые распределены исходя из трёх направлений. Первое – это частичная компенсация снижений поступлений по налогу на прибыль в субъектах Российской Федерации в связи с реализацией закона о консолидированной группе налогоплательщиков (КГН). На эту цель предлагается направить 20 млрд рублей. При этом мы закрываем потери субъектов Российской Федерации, связанные с введением законодательства по КГН, за 2013 год полностью. И частично с учётом ранее предоставленной финансовой помощи направляются средства на потери регионов в 2012 году.
Из 50 млрд рублей 15 млрд рублей направляется на частичную компенсацию дополнительных расходов по повышению оплаты труда работникам бюджетной сферы, исходя из той же методики, которая была применена при распределении 120 млрд рублей, предусмотренных в бюджете. И 15 млрд рублей предлагается распределить субъектам Российской Федерации на обеспечение сбалансированности с учётом тех поручений, Дмитрий Анатольевич, которые Вы давали и которые давал Президент Российской Федерации.
Кроме того, хотелось бы обратиться, Дмитрий Анатольевич, к Вам и к членам Правительства с предложением. У нас были Ваши, Дмитрий Анатольевич, поручения об оказании поддержки Северной Осетии в отношении тех граждан, которые пострадали в результате террористического акта в Беслане. На это также было обращено внимание членами трёхсторонней комиссии, и от лица трёхсторонней комиссии хотел бы обратиться, Дмитрий Анатольевич, к Вам с тем, чтобы на следующем заседании Правительства рассмотреть вопрос о выделении дополнительных средств в сумме 327,7 млн рублей для полного выполнения обязательств по жилищному обустройству тех граждан, которые пострадали в Беслане в результате террористического акта. Мы готовы подготовить соответствующие решения и вынести это на рассмотрение Правительства на следующем заседании.
Спасибо за внимание.
Д.Медведев: Спасибо, Антон Германович.
Вот такие предложения по распределению денежных средств. Мы с вами понимаем, почему я специально на этом акцентирую внимание. Мало того, что это довольно значительные деньги, их действительно ждут регионы. Есть ли какие-то соображения у членов Правительства? У нас здесь есть ещё несколько приглашённых руководителей субъектов Федерации – коллеги, пожалуйста, если есть желание что-то прокомментировать, пожалуйста. Прошу вас.
О.Кувшинников : Дмитрий Анатольевич, хотел бы выразить слова благодарности за ту поддержку, которая оказана регионам. Принимаемые на уровне Правительства Российской Федерации решения по оказанию дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации позволят нам в полном объёме выполнить указы Президента, выполнить все условия соглашения в рамках «дорожных карт», оптимизировать структуру государственного долга регионов и направить высвобождаемую экономию расходов на обслуживание государственного долга на выполнение социальных задач, стоящих перед нашими регионами.
О.Кувшинников: «Что касается Вологодской области, могу сказать, что бюджетный кредит на замещение рыночных обязательств мы получаем в сумме 6 млрд рублей. Дополнительную дотацию на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов получаем в сумме 1,5 млрд рублей».
Что касается Вологодской области, могу сказать, что бюджетный кредит на замещение рыночных обязательств мы получаем в сумме 6 млрд рублей. Дополнительную дотацию на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов получаем в сумме 1,5 млрд рублей. Все эти ресурсы будут направлены на выполнение указов Президента и на строительство двух физкультурно-оздоровительных комплексов в вотчине Деда Мороза – Великом Устюге, на завершение строительства детских садов, тоже в соответствии с выделяемыми ресурсами, и завершение строительства комплекса областной детской больницы в городе Вологде.
Поэтому большое Вам спасибо за поддержку.
Д.Медведев: Спасибо.
Пожалуйста, есть ещё какие-то комментарии? Прошу вас.
А.Бочаров : Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги! Спасибо за поддержку, это очень важное для регионов решение. В нём учтены дополнительные средства на выполнение указов Президента, что очень важно, выпадающие доходы от предприятий, входящих в консолидированную группу налогоплательщиков, и дополнительное выделение бюджетных кредитов. Ещё раз большое спасибо. Принятое решение нам дало дополнительную возможность уменьшить долговую нагрузку на бюджеты, а высвободившие средства направить на выполнение социальных обязательств и других расходных обязательств, которые существуют у субъектов Российской Федерации. Ещё раз большое спасибо за поддержку и понимание. Спасибо.
Д.Медведев: Спасибо, Андрей Иванович. Есть какие-то ещё комментарии у членов Правительства?
Хорошо, тогда предлагаю проголосовать по вопросам, которые у нас стоят в повестке дня под номерами 11 и 12, о распределении дотаций бюджетам на соответствующие нужды. Договорились. Поддерживается.
Теперь переходим к самому ценному, что у нас есть, помимо людей, – это минерально-сырьевая база Российской Федерации. Пожалуйста, Сергей Ефимович (обращаясь к С.Донскому).
Доклад главы Минприроды Сергея Донского на заседании Правительства
С.Донской: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!
Вы уже сказали о ключевой роли минерально-сырьевого комплекса в развитии экономики нашей страны, также было сказано о лидирующих позициях в мире в этой сфере. Однако необходимо признать, что в долгосрочной перспективе эта позиция не остаётся неизменной на фоне иных стран (это видно на слайде, я сейчас не буду комментировать), поэтому долгосрочное планирование в этой сфере является одной из наиболее приоритетных задач. К документам, определяющим цели, задачи и целевые показатели развития геологической отрасли на 10–30 лет вперёд, относятся стратегия геоотрасли, а также госпрограмма, которая была недавно принята, по воспроизводству и использованию природных ресурсов. Из этих документов видно, что по основным видам полезных ископаемых предусматривается на период 10–30 лет 100-процентная компенсация запасами.
Также принятие стратегических документов позволило значительно нарастить объём инвестиций в геологоразведку. Дмитрий Анатольевич, Вы уже сказали, что в прошлом году объёмы государственных инвестиций составили свыше 32 млрд рублей, а за весь срок реализации госпрограммы государство вложит в геологоразведку около 329 млрд рублей. Также увеличились инвестиции и из внебюджетных источников. В прошлом году они составили около 240 млрд рублей. Это, без сомнения, закрывает наши текущие потребности, но следует иметь в виду, что наши недропользователи отправляют на воспроизводство запасов значительно меньшую долю выручки от разработки месторождений, чем их зарубежные коллеги, что в долгосрочной перспективе создаёт риски, на которых я остановлюсь позднее.
Кратко также охарактеризую результаты работы отрасли за последние пять лет. Начнём с углеводородов. В этот период геологическая отрасль обеспечивала стабильное превышение разведанных запасов над объёмами их добычи. Доля разведанных в России запасов нефти и газа наряду с приростами Северной Америки и Азии обеспечивала значительную часть мирового прироста запасов углеводородного сырья. Рост инвестиций в отрасль привёл к открытию в России за предыдущую пятилетку более 250 месторождений нефти и газа. Среди них такие уникальные месторождения, как нефтяное месторождение с символическим названием Великое, газовое месторождение Южно-Киринское. Сделан ещё ряд крупных открытий. Таким образом, за последние пять лет в России отмечается расширенное воспроизводство запасов углеводородного сырья с коэффициентами 1,4 по нефти, 1,5 по природному газу.
С.Донской: «В прошлом году объёмы государственных инвестиций составили свыше 32 млрд рублей, а за весь срок реализации госпрограммы государство вложит в геологоразведку около 329 млрд рублей. Также увеличились инвестиции и из внебюджетных источников. В прошлом году они составили около 240 млрд рублей».
Открытия месторождений также напрямую связаны с объёмами геологоразведочных работ. Например, объёмы поисково-разведочного бурения выросли по сравнению с 2009 годом и составляют более 1 млн погонных метров в год, это примерно на уровне объёмов геологоразведочного бурения в странах Азиатско-Тихоокеанского региона и значительно выше объёмов поисково-разведочного бурения в Европе и Северной Америке.
По мнению министерства, в целом объёмы ГРР значительные, но недостаточные на долгосрочную перспективу. На мерах, которые позволили бы значительно увеличить их объёмы, я остановлюсь дальше.
В сфере твёрдых полезных ископаемых за пять лет достигнуто также расширенное и простое воспроизводство по ключевым видам твёрдых полезных ископаемых. Так, например, прирост запасов по рудному золоту особенно важен, поскольку по объёму этой добычи недавно Россия вышла на третье место в мире после Китая и Австралии, опередив США, – это впервые за 25 лет. За этот период было разведано более 270 месторождений твёрдых полезных ископаемых. Однако при этом следует отметить, что Россия не входит в число лидеров по объёмам инвестиций, вкладываемых в геологоразведку твёрдых полезных ископаемых. Это, по нашему мнению, имеет негативные последствия, в том числе и с точки зрения социально-экономического развития регионов.
Чем же обусловлены те негативные тенденции, которые мы наблюдаем с точки зрения наших долгосрочных планов? Мы выделили целый ряд рисков, в частности разделили их на макроэкономические и отраслевые риски регулирования. Наиболее, на наш взгляд, значимая проблема в сфере воспроизводства запасов углеводородов – это постепенное сокращение так называемого поискового задела тех участков, которые обладают перспективами новых открытий. Несмотря на то что за последние восемь лет мы устойчиво разведываем запасы нефти и газа больше, чем добываем, если мы посмотрим структуру этого прироста, мы увидим, что основная часть (это около 80%) приходится не на новые открытия, а на доразведку уже разрабатываемых месторождений, обустроенных и привязанных к инфраструктуре.
Конечно, это тоже важная часть воспроизводства запасов и ключевая составляющая удовлетворения потребностей сегодняшнего дня, но без новых открытий невозможно в полной мере на долгосрочную перспективу заместить неизбежное истощение тех 10% крупных и уникальных месторождений, которые дают нам 85% добычи нефти и газа.
Основная причина того, что компании не заинтересованы заниматься масштабными поисками новых месторождений полезных ископаемых, – это отсутствие в законодательстве, на наш взгляд, экономических механизмов, целевым образом стимулирующих геологоразведочные работы. Если проанализировать систему налогообложения ряда стран, мы увидим два основных отличия от российской налоговой системы для ГРР. Первым является то, что налогообложение добычи нефти и газа в зарубежных странах базируется на прибыли. Об этом мы не раз уже слышали от Минэнерго в развитие темы налога на дополнительный доход. Второе отличие – это наличие специальных целевых механизмов стимулирования ГРР.
С.Донской: «Если проанализировать систему налогообложения ряда стран, мы увидим два основных отличия от российской налоговой системы для ГРР. Первым является то, что налогообложение добычи нефти и газа в зарубежных странах базируется на прибыли. Об этом мы не раз уже слышали от Минэнерго в развитие темы налога на дополнительный доход. Второе отличие – это наличие специальных целевых механизмов стимулирования ГРР».
Выходом, на наш взгляд, могло бы стать внедрение системы вычетов расходов на геолого-разведочные работы из НДПИ, подлежащего уплате компаниями в бюджет. Аналог в законодательстве уже есть – это вычеты из НДПИ по углю расходов, понесённых недропользователями, на обеспечение промышленной безопасности в шахтах.
Минприроды в соответствии с поручением Правительства и комиссии по ТЭК проведены все необходимые расчёты. По нашим данным, введение такого механизма позволит получить прирост запасов нефти за 10 лет от 2 до 3 млрд т, в том числе за счёт новых открытий, а также обеспечить дополнительную добычу от 360 до 605 млн т нефти в год.
С.Донской: «Несмотря на то что за последние восемь лет мы устойчиво разведываем запасы нефти и газа больше, чем добываем, если мы посмотрим структуру этого прироста, мы увидим, что основная часть (это около 80%) приходится не на новые открытия, а на доразведку уже разрабатываемых месторождений, обустроенных и привязанных к инфраструктуре».
К сожалению, мы упираемся в позицию Минфина (так часто бывает). Дмитрий Анатольевич, мы дали соответствующие предложения в проект протокольного решения, готовы поработать с Минфином, Минэкономразвития, чтобы доложить конкретные параметры такого механизма уже осенью этого года.
Государство тоже не остаётся в стороне от задачи максимальным образом способствовать исполнению поискового задела. Как известно, порядка 50% государственных вложений в геологоразведку приходится на геологоразведочные работы на нефть и газ. До недавнего времени эти средства более или менее распределялись по всей территории страны, но в настоящий момент во исполнение решений Президентской комиссии по ТЭК эти средства нами сконцентрированы на проведении работ в пяти зонах, выделенных нашими отраслевыми институтами как наиболее перспективные на новые открытия. По нашим оценкам, мы можем прирастить в этих зонах порядка 2 млрд т условного топлива категории C1 и C2 в течение последующих 15 лет. Также в соответствии с Вашим поручением мы концентрируем до 40% расходов по твёрдым полезным ископаемым на территориях Дальнего Востока и Забайкалья.
Ещё один резерв новых открытий – это российский континентальный шельф, один из самых труднодоступных в мире, но и один из самых богатых. В соответствии с решениями, принятыми в прошлом году в Новом Уренгое, количество выданных лицензий на шельфе увеличилось в три раза. Отлицензировано 25% от всей площади российского шельфа (почти 1,6 млн кв. км), лицензионными обязательствами предусмотрены колоссальные объёмы геологоразведочных работ до 2023 года. Недропользователи должны сделать будут 220 тыс. погонных км сейсмики 2D, 38 тыс. кв. км сейсмики 3D, пробурить 127 морских скважин. Это серьёзная задача, но её реализация позволит кратно повысить изученность российского шельфа, открыть новые уникальные крупные месторождения нефти и газа и даже нефтегазоносные провинции, сопоставимые с Саудовской Аравией.
Заседание Правительства
Стимулирование новых открытий на суше и на шельфе – это задача на перспективу. Это завтра, о котором надо думать уже сегодня, и важнейшим источником удовлетворения текущих потребностей в углеводородном сырье является освоение трудноизвлекаемых, нетрадиционных запасов нефти помимо дополнительного источника сырья в районах традиционной нефтегазодобычи. Это ещё мощный резерв для инновационного развития отрасли и появления новых технологий рентабельной разработки таких запасов.
Сейчас идёт работа в регионах по формированию полигонов для отработки технологий. Выработанные на таких площадках технологии могут с успехом масштабироваться на территорию всей страны. Важным элементом успеха могла бы стать государственная программа научных изысканий в этой области, мы также сформулировали соответствующие предложения в протокол.
Что касается проблем минерально-сырьевой базы твёрдых полезных ископаемых, то решение этой задачи лежит прежде всего в области концентрации усилий по перспективным направлениям совершенствования законодательства об участках недр федерального значения, а также активного использования государственно-частных механизмов для повышения инфраструктурной обеспеченности реализации минерально-сырьевых проектов. В этой связи важной мерой стал запуск с этого года заявительного принципа предоставления участков для геологоразведки.
Основные меры по снижению регулятивных рисков лежат в сфере совершенствования отраслевого законодательства и подзаконной базы. Мы представили их на слайде, я все их перечислять не буду.
Перейду к контрольно-надзорной деятельности. По состоянию на 1 января 2014 года действует около 49 тыс. лицензий. Ежегодно проверяется выполнение лицензий на право пользования недрами порядка 20% от общего числа, в прошлом году проверено 5470 недропользователей.
Следует отметить, что принимаемые меры по геологическому контролю в целом способствуют снижению количества нарушений, также снижается и количество лицензий, право пользования по которым прекращено досрочно. Мы провели анализ причин, по которым недропользователи допускают нарушения, и установили, что они обусловлены как объективными, так и субъективными факторами.
С.Донской: «Как известно, порядка 50% государственных вложений в геологоразведку приходится на геологоразведочные работы на нефть и газ. До недавнего времени эти средства более или менее распределялись по всей территории страны, но в настоящий момент во исполнение решений Президентской комиссии по ТЭК эти средства нами сконцентрированы на проведении работ в пяти зонах, выделенных нашими отраслевыми институтами как наиболее перспективные на новые открытия. По нашим оценкам, мы можем прирастить в этих зонах порядка 2 млрд т условного топлива категории C1 и C2 в течение последующих 15 лет».
Министерством выработаны предложения по подходам, которыми следует руководствоваться при принятии решений о досрочном прекращении прав пользования недрами. Если нарушения допущены по объективным причинам (речь идёт об отсутствии транспортной, энергетической инфраструктуры, изменяющейся конъюнктуре на рынках сырья), лицензию предлагается актуализировать, то есть внести изменения, зафиксировать основные виды и сроки работ, а также уровни добычи полезных ископаемых не в лицензии, а в проектной документации.
В случае нарушений по субъективным причинам (недостаточное финансирование, техническое обеспечение пользования недрами, отсутствие проектной документации, низкое качество работ) необходимо применять меры экономического воздействия. К таким мерам могут относиться повышение ставок платежей за пользование недрами или приостановка действия предоставленных налоговых льгот. Если этих мер окажется недостаточно, то лицензию предлагается изымать. В будущем изъятие лицензии может являться крайней мерой, применяться только по ограниченному набору оснований.
Важным результатом принятия геологической стратегии является также создание стратегического ООО «Росгеология», объединяющего потенциал 37 государственных организаций, расположенных во всех уголках страны. Скоро компания должна будет докапитализироваться за счёт 10 государственных институтов, и в перспективе «Росгеология» должна занять роль института развития геологической отрасли.
Нами также сформулированы предложения в протокол сегодняшнего заседания, они представлены на слайде. Благодарю за внимание.
Д.Медведев: Спасибо, Сергей Ефимович.
Чем отличается Министр природных ресурсов от всех других министров? Он говорит «до́быча», в отличие от всех остальных, и это его характеризует как человека, близкого отрасли.
Пожалуйста, Андрей Владимирович Варичев, генеральный директор «Металлоинвеста», прошу вас выступить с сообщением.
Генеральный директор ООО «УК “Металлоинвест”» Андрей Варичев
А.Варичев (генеральный директор ООО «УК “Металлоинвест”»): Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые члены Правительства!
Спасибо за предоставленное слово. Мы благодарим также и Открытое правительство за такую возможность выступить сегодня перед вами. Безусловно, планомерная, последовательная работа, проводимая Правительством по принятию мер долгосрочного стимулирования геологоразведочных работ, изучению минерально-сырьевой базы находится сейчас в очень хорошем таком статусе и темпе принятия таких решений.
При этом, безусловно, целевые программы, механизмы экономического стимулирования, такие как льготы по НДПИ, налогу на прибыль для разработки месторождений на Дальнем Востоке и рассмотрение вопроса переноса разового платежа на более поздние сроки по мере освоения месторождений, безусловно, являются существенной мерой совершенствования системы управления геологоразведкой.
Одновременно с этим мы хотели бы обратить ваше внимание, что привлечение частных инвестиций в геологоразведку невозможно без стимулирования недропользования в целом. Расширение и углубление горизонта государственного заказа на востребованность полезных ископаемых, безусловно, должно дать, на наш взгляд, импульс самостоятельному развитию геологоразведки как отдельной подотрасли, как отдельному бизнесу. И, безусловно, должна быть не только возможность геологоразведки, но и в последующем по мере обнаружения проявлений полезных ископаемых подача обращения и возможность получения лицензий на разработку на льготных условиях для геологоразведчиков и недропользователей в целом.
Существует, конечно, и ряд проблем, которые хотелось бы осветить, и дать видение индустриального сообщества. Мы поддерживаем те меры, которые принимаются по экономическому стимулированию, но в основном ведь эти меры направлены… Вы слышали сегодня в докладе Сергея Ефимовича (Донского), что они направлены в основном на нефтегазовую отрасль. Хотелось бы в пункт четвёртый предложений по результатам совещания внести дополнение, с тем чтобы акцент был и на твёрдые полезные ископаемые. Ведь в нашей отрасли, а я представляю горнодобывающую отрасль, заняты сотни тысяч людей, сотни тысяч трудящихся, а если взять ещё и мультипликативный эффект на тех, кто производит оборудование, на бюджетную сферу, потому что все города небольшие (это 50, максимум 100 тыс.), то это миллионы, миллионы задействованы в нашей индустрии.
А.Варичев: «Расширение и углубление горизонта государственного заказа на востребованность полезных ископаемых, безусловно, должно дать, на наш взгляд, импульс самостоятельному развитию геологоразведки как отдельной подотрасли, как отдельному бизнесу».
В общем-то, за те годы, которые наша индустрия развивалась… Посмотрите: Михайловский ГОК, Лебединский ГОК увеличили объёмы производства до полутора-двух раз. Каждый год мы вводим новую технику – это высокооплачиваемый, высококачественный труд.
Далее хотелось бы упомянуть такой вопрос, как технико-технологическое оснащение геолого-разведочных работ. Мы сталкиваемся, как было сказано выше, и Вы обратили внимание, Дмитрий Анатольевич, с тем, что отработка месторождений, которые легко взять, практически закончена. Мы уходим ниже, вглубь, мы уходим ниже горизонта. Для открытых горных разработок – 400–450 м. Мы сталкиваемся с падением качества, мы сталкиваемся с более тяжёлой обогатимостью руд. Хотелось бы предложить на рассмотрение такую идею: может быть, стоит сформировать список оборудования (чаще всего это будет, безусловно, импортное оборудование), которое не будет облагаться НДС и импортными пошлинами на какой-то долгосрочной основе, тогда будет возможно применение наилучших доступных технологий мировой практики для разработки таких месторождений. Мы получим, с одной стороны, комплексную отработку таковых, с другой стороны, мы не задействуем ту ресурсную базу, которая может пригодиться и будущим поколениям тоже. Плюс к этому мы зададим образец аналога, по достижению которого отечественные производители машиностроительного сектора, безусловно, по мере достижения подобных показателей, подобного качества и мощности, что очень часто… Приведу пример, что такие мельницы диаметром 12–14 м отечественной промышленностью просто не выпускаются, а это производительность, это ряд других показателей, в том числе и по извлечению, далее по всем переделам, которых нашей индустрии отечественной машиностроительной ещё нужно достигать.
Мы, безусловно, считаем, что необходимо соблюдать баланс интересов как потребителей, так и производителей оборудования, но всё-таки этот баланс должен быть долгосрочной системой планирования взглядов.
Хотелось бы обратиться с просьбой рассмотреть возможность распространить льготы 267-го федерального закона не только на территорию Дальневосточного федерального округа, но и на разработку месторождений на всей территории Российской Федерации, которые отличаются невысоким качеством, низкой рентабельностью и сложной обогатимостью, что влечёт за собой следом высокую себестоимость продукции. Когда мы считаем баланс эффективного и неэффективного вовлечения с учётом высокой волатильности цен, причём это относится ко всем видам твёрдых полезных ископаемых, это становится крайне актуальным.
Считаем также необходимым, если это возможно, обратить внимание на отдельные пункты положений 57-го федерального закона в части увеличения возможности присутствия иностранных инвесторов, (безусловно, через рассмотрение на правительственной комиссии) с 25 до 49%. Ведь большие, крупные месторождения должны отрабатываться с финансированием по принципу проектного финансирования, а проектное финансирование – это всегда сложное структурирование корпоративной конструкции и финансовых обязательств. Там не только существует система залогов будущей продукции, залогов поставляемого оборудования, но и необходимость вовлечения в корпоративное управление инвесторов.
Условия пользования недрами федерального значения должны быть обязательством двух сторон – и недропользователя, и государства. В таких стратегических разработках больших, крупных месторождений хотелось бы просить обратить внимание на возможность обязательства со стороны государства поддержки организации, финансирования строительства или обязательства обеспечения инфраструктуры, как транспортной, так и энергетической, потому что всю социальную инфраструктуру в результате инвестор берёт на себя. Плюс отсутствие таковой инфраструктуры очень часто накладывает существенные ограничения на технологические возможности освоения месторождений.
Отдельное внимание, на наш взгляд, следует обратить на труднодоступные и слаборазведанные участки недр, а также отработанные полностью либо частично месторождения, исходя из, так скажем, исторически существовавших в прошлом технологий. Ограничение доступа к информационной базе по стратегическим месторождениям создаёт невозможность их отработки в принципе, хотя с учётом падения содержания полезного извлекаемого элемента это могло бы быть возможным для тех месторождений, которые не являются принципиально стратегически важными.
Хотелось бы отметить, что предлагаемые меры должны отражать баланс интересов государства и недропользователей и основываться на экономических расчётах, моделях и взаимной ответственности по исполнению этих обязательств.
Спасибо.
Д.Медведев: Спасибо.
Пожалуйста, кто хотел бы прокомментировать что-либо по выступлению?
Давайте с Министерства энергетики начнём.
А.Новак: Спасибо большое, Дмитрий Анатольевич.
Хотел бы поддержать Министра природных ресурсов по тем мерам, которые предлагаются в качестве стимулирования геолого-разведочных работ, и, в частности, остановиться на налоге на финансовый результат, о котором мы давно говорим и о котором говорят все нефтегазовые компании, все отрасли, но при этом мы пока никаких конкретных шагов в этом направлении не делаем. Хочу просто ещё раз обосновать, почему это нужно делать.
В представленной презентации показано, что наши компании имеют соотношение количества запасов к объёму добычи примерно на 20 лет вперёд – это самый высокий показатель. В то же время в таких компаниях, как Statoil, такое соотношение составляет 8 лет, Chevron, ВР – там порядка от 13–14 лет, но при этом капитализация одного барелля этих запасов у таких компаний, несмотря на меньший объём запасов по количеству лет, выше примерно в 10 раз. То есть это 19 долларов в Норвегии на баррель и 2,2 доллара всего в России.
И здесь, на наш взгляд, это в том числе связано с существующей системой налогообложения в области поиска, разведки, добычи нефти в России, которая не создаёт стимулов к вложениям в геологоразведочные работы.
При этом в тех странах, которые я перечислил – Норвегия, Великобритания, – при системе, основанной на налогообложении прибыли, снижаются риски недропользователя при проведении геологоразведочных работ. Фактически в Норвегии риски составляют 22% от вложений в геологоразведочные работы, а в России – 80%. При нашей системе налогообложения от выручки... Наша система налогообложения создаёт стимулы только вырабатывать и отрабатывать самые лучшие запасы. А всё, что касается увеличения коэффициента извлечения нефти, выработки месторождений, не создаёт стимула. Мы могли бы даже на действующих месторождениях уже увеличить объёмы добычи, и это создавало бы стимулы для геологоразведочных работ.
Поэтому, Дмитрий Анатольевич, наше предложение – Вы рассматривали на совещаниях и поддерживали начиная с 2015 года – сделать пилотные проекты, на которых отработать администрирование соответствующего налогообложения. Мы понимаем, что сложно сейчас перевести в целом систему, это, наверное, не в ближайшей перспективе, но для того, чтобы об этом хотя бы подумать и сказать, эффективно это будет и целесообразно, с 2015 года нужно это сделать, на наш взгляд, и поручить Минфину подготовить изменения в законодательство налоговое, которые на осенней сессии в Госдуме рассмотреть.
Д.Медведев: Спасибо.
Антон Германович, пожалуйста.
А.Силуанов: Хотел бы тоже обратиться к коллегам-министрам. Действительно, у нас нефтяная отрасль даёт наибольший объём доходов. Здесь нужно найти баланс между стимулированием (стимулировать, безусловно, надо), но в то же время и теми предложениями по льготным режимам, которые предлагается сейчас предоставить.
Какие у нас соображения? Мы из бюджета финансируем геологоразведочную деятельность в размере порядка 35 млрд рублей. При этом основную долю финансирования геологоразведки, конечно, берут на себя недропользователи. Общий объём затрат, по данным министерства, – это 305 млрд рублей.
Поэтому предложение о том, чтобы учитывать затраты на геологоразведочные работы и вычитать эти суммы из НДПИ, приведёт просто к дополнительным потерям бюджета на 65 млрд рублей, с одной стороны. С другой стороны, у нас же есть меры, учитывающие эти затраты при налогообложении прибыли. Затраты на геологоразведочную работу учитываются при расчёте налога на прибыль.
Это первое соображение.
Второе. У нас сейчас принят целый ряд решений о льготном порядке налогообложения открываемых новых месторождений, особенно на Дальнем Востоке. Введены льготы при добыче нефтегазоконденсата на шельфе, на новых месторождениях при добыче трудноизвлекаемых запасов нефти и так далее. То есть создан механизм, который стимулирует наших нефтяников вкладывать ресурсы в разведку новых месторождений.
Что предлагается? По сути дела, если мы будем давать вычет из НДПИ, то это дополнительные прямые бюджетные расходы. К 35 млрд рублей добавится ещё 65.
Поэтому, на наш взгляд, здесь нужно создавать условия для стимулирования (которые уже, собственно, у нас решены во многом) вложения средств в разработку месторождений, в том числе в рамках льготного последующего налогообложения добычи при этих месторождениях.
Следующий вопрос хотелось бы тоже обсудить. Коллеги предлагали снижать импортные пошлины на ввозимое оборудование. На наш взгляд, это целесообразно рассмотреть, поскольку мы всегда руководствуемся принципом, что если не производится такое технологическое оборудование в России, то имеет смысл рассматривать меры по льготным импортным пошлинам.
Что касается вопроса о введении НДД, то мы неоднократно рассматривали его. Есть здесь риски того, что на первых этапах, действительно, будет очень льготная конструкция для недропользователей, для предприятий, применяющих эту схему. Все затраты, которые будут отнесены на первый этап, будут снижать финансовые поступления в бюджет, а потом, поскольку это длительный процесс, есть риски того, что эти затраты, которые уменьшили нам налогооблагаемую базу, просто не восстановятся. Вот наша позиция. Поэтому мы всегда очень аккуратно и очень настороженно относились к тому, чтобы вводить новации в налогообложение нефтяной отрасли.
Спасибо.
Д.Медведев: Спасибо.
Два слова в завершение. Министр и потом Аркадий Владимирович (Дворкович).
Пожалуйста.
С.Донской: Дмитрий Анатольевич, я хотел бы подчеркнуть, что речь идёт не о разработке месторождений. Потому что в основном и коллеги из Минэнерго, и Минфина говорили о том, что сегодняшние льготы направлены в первую очередь на стимулирование разработки месторождений как трудно извлекаемых, так и на новых территориях. Мы хотим всё-таки, чтобы речь шла о целевых льготах для геологоразведки. Это другой вид бизнеса, он более рискованный, скажем, и более долгосрочный, здесь требуется целевая поддержка, поэтому мы и исходим из того, чтобы нам дали отработать с Минфином предложения.
Каким образом можем? С одной стороны, целевым образом стимулировать геологоразведку, с другой стороны, минимизировать те потери, о которых говорил Антон Германович. Спасибо.
Д.Медведев: Спасибо.
Пожалуйста, Аркадий Владимирович.
А.Дворкович: Первое. Что касается налогообложения, я поддерживаю необходимость целевого вычета для геологоразведки из НДПИ. Все возможности для рассмотрения этого вопроса с Минфином есть. Такое решение принималось на правительственной комиссии по ТЭКу. Минфин действительно против, и теперь уже это решение можно принимать только как, по сути, политическое. Если Правительство поддержит позицию отраслевых ведомств, значит, его нужно принимать, если поддержит позицию Минфина, значит, нет, и тогда мы остаёмся в прежней системе координат. Все расчёты для этого решения уже готовы, и можно было бы на отдельном совещании эту тему рассмотреть.
А.Дворкович: «Я поддерживаю необходимость целевого вычета для геологоразведки из НДПИ. Все возможности для рассмотрения этого вопроса с Минфином есть. Такое решение принималось на правительственной комиссии по ТЭКу».
Что касается налога на добавленный доход (НДД), эта тема действительно поднималась не раз, в последний раз – на президентской комиссии по ТЭКу в Астрахани. Президент сказал о тех рисках, которые связаны с администрированием этого налога. В принципе это не исключает возможности проведения пилотов. Другое дело, что нельзя рассматривать это как панацею, какой-то рецепт для спасения ситуации, поскольку пилотный проект потребует нескольких лет. Пока не пройдёт примерно 10 лет, не будет понятно, возможно администрировать нормально этот налог или невозможно. Иначе это не будет реальным пилотом, а будет просто демонстрацией возможности написать нормативный правовой акт.
Д.Медведев: Так я не понял, вы за эти пилоты или против?
А.Дворкович: Я не возражаю против пилотов, просто чтобы, действительно, попробовать, но это работа на будущее, на будущее поколение скорее, а не на текущую ситуацию. А провести один-два пилота, действительно, можно, чтобы проанализировать все риски в течение последующих нескольких лет.
Что касается других мер, то они отчасти отражены в предложениях Минприроды, отчасти не отражены. Причём все отражённые предложения уже рассматривались, и по всем есть поручения, по всем – с просроченными сроками исполнения. Их нужно просто выполнить. Это касается и упрощения порядка предоставления лицензий для геологоразведки, и снижения административных барьеров, и определения предельных размеров участков недр, предоставляемых для геологоразведки, и утверждения стратегии «Росгеологии» в установленном порядке, с прохождением всех экспертных процедур.
Д.Медведев: А кто отвечает за их исполнение?
Заседание Правительства
А.Дворкович: Минприроды отвечает за это. Я не снимаю с себя ответственности как бывший куратор этого направления, тем не менее Минприроды...
Д.Медведев: Призываю Хлопонина Александра Геннадиевича обратить на это пристальное внимание.
А.Дворкович: Александр Геннадиевич знает об этом, обо всех этих темах. Эту проблему надо решать.
Д.Медведев: Понятно.
А.Дворкович: Эти поручения просто нужно исполнить. Это, действительно, может дать серьёзный толчок развитию минерально-сырьевой базы.
Д.Медведев: Спасибо, Аркадий Владимирович. Я, честно говоря, и подзабыл, что вы больше не занимаетесь этим вопросом. А Александр Геннадиевич что думает?
А.Хлопонин: Я хотел бы добавить ко всему сказанному. Мы как-то упускаем ещё один важный аспект, который связан с «Росгеологией» – структурой, которую мы создали, которая должна активно участвовать на рынке геологоразведки.
Сегодня в России сложился перекос, при котором, скажем, мы предоставляем участки недр фактически бесплатно, по минимальной цене, а дальше геологоразведкой занимаются фактически три крупнейшие западные компании на этом рынке, с современными технологиями, вообще неконкурентными на этой территории. Вместо того чтобы перевернуть эту картинку и, наоборот, нам самим разрабатывать месторождения, собственно, выставлять их уже по нормальной, качественной цене и развивать наши технологии с учётом импортозамещения и так далее...
Дмитрий Анатольевич, в сегодняшнем протоколе есть соответствующее поручение. Мы в обязательном порядке доведём до конца и дадим Вам предложения в сроки, которые здесь указаны.
Что касается замечаний Аркадия Владимировича. Мы с ним находимся в контакте. Мы проанализируем все поручения, и они все будут выполнены в срок.
Д.Медведев: Хорошо. Тема действительно важная. Даже в выступлении Министра финансов было специально подчеркнуто, что от того, как будут поступать доходы от развития минерально-сырьевой базы, от продаж товаров, которые вырабатываются в этой сфере, естественно, будет зависеть и наполнение бюджета. А вот дальше начинаются расхождения, поэтому я хотел бы обратить внимание и на позицию экспертного сообщества.
Мы действительно должны думать не только о нефти и газе (мы действительно об этом много говорим), но и про другие полезные ископаемые, включая, естественно, твёрдые, все упоминавшиеся. Надо посмотреть на возможные льготы, которые предлагаются, включая льготы по ввозу оборудования. Но здесь справедливо сами эксперты и другие, кто занимается отраслью, обращают внимание, что нам нужно оценить, что всё-таки для нас сейчас важнее по отдельным видам оборудования: стараться заниматься выпуском собственного оборудования в режиме импортозамещения или всё-таки ввозить его, если мы понимаем, что перспектив, допустим, в том или ином сегменте у нас немного. Это уже вопрос конкретной оценки, но в принципе такого рода льготы могут применяться, включая полное освобождение. Надо это ещё раз взвесить.
Целый ряд других предложений, включая возможности иностранного инвестирования, тоже предлагаю проработать, имея в виду увеличение доли инвесторов, все плюсы и минусы такого рода подходов. Во всяком случае нужно понять, в каком режиме это осуществляется, особенно когда за иностранным инвестором скрывается российский капитал.
Д.Медведев: «Хотел бы согласиться с тем, что мы должны рассматривать вопрос именно в формате не поддержки добычи тех или иных видов полезных ископаемых, включая трудноизвлекаемые, а именно льгот для геологоразведочных работ».
Хотел бы также согласиться с тем, что мы должны рассматривать этот вопрос именно в формате не поддержки добычи тех или иных видов полезных ископаемых, включая трудноизвлекаемые, а именно льгот для геологоразведочных работ, и на это, собственно, и было нацелено выступление. Вот такого рода поддержка у нас, на мой взгляд, недостаточная, поэтому, когда идёт рассуждение о том, что мы здесь уже всё сделали, по геологоразведке это точно пока не работает. Это медицинский факт, что называется, и здесь нужно придумать и внедрить систему стимулирования.
Что касается ранее дававшихся поручений, то я согласен с тем, что было сказано. Они, конечно, должны быть исполнены, это обязанность самого профильного министерства и никого другого. Обращаю ваше внимание на это, потому что вопрос не сводится только к льготам, которые предоставлены или которые, допустим, блокирует Минфин, а надо выполнять и то, что было поручено до этого.
По поводу пилотов. У меня тоже нет возражений. Давайте попробуем подготовить предложения о такого рода пилотных регионах, где использовать соответствующую систему налогообложения.
Вот, наверное, всё, что хотел бы отметить. Прошу это учесть в проекте протокольного решения.
<…>
