) . На этапе эксплуатации различные виды транспорта по-разному оказывают влияние на экономический рост. Наибольшие эффекты наблюдаются у проектов развития скоростного и пригородного транспорта на территориях массовых перевозок, развития грузовых мощностей, расшивки узких мест, строительства скоростных автомобильных дорог на связях между крупнейшими агломерациями.
Таким образом, указанный объем инвестиций в рамках Стратегии обеспечит суммарный прирост валовой добавленной стоимости в объеме 160 трлн. рублей, в том числе 90 трлн. рублей до 2035 года (из которых одна третья часть эффектов - возникающие на этапе эксплуатации) и 70 трлн. рублей за горизонтом 2035 года. По состоянию на 2020 год ненефтегазовые доходы консолидированного бюджета Российской Федерации составили около 30 процентов валового внутреннего продукта (по данным Министерства финансов Российской Федерации, ненефтегазовые доходы составили 32, 9 трлн. рублей, включая государственные внебюджетных фонды. Валовый внутренний продукт в 2020 году составил более 106, 6 трлн. рублей) . На основе ожидаемого прироста валового внутреннего продукта можно оценить будущий эффект от реализации Стратегии в терминах бюджетных доходов в объеме порядка 45 - 50 трлн. рублей, в том числе 25 - 30 трлн. рублей до 2035 года и 20 - 25 трлн. рублей после 2035 года и до 2050 года.
При рассмотрении консервативного сценария прогнозный суммарный пассажиропоток и грузопоток меньше в среднем на 10 - 15 процентов по сравнению с базовым сценарием. В этом случае и прогнозируемый объем эффектов на этапе эксплуатации снизится соразмерно (в то время как эффекты от капитальных вложений не изменятся) . Таким образом, суммарный объем прироста валовой добавленной стоимости на этапе эксплуатации до 2035 года составит 20 - 25 трлн. рублей и 60 - 65 трлн. рублей после 2035 года.
В 2019 году доля транспортной отрасли в валовом внутреннем продукте составила около 6, 2 процента. При реализации всех целей Стратегии в результате роста транспортной подвижности населения, увеличения объемов торговли и расширения спектра оказываемых транспортных услуг доля отрасли может повыситься на 1 процентный пункт. Вместе с тем в этом параметре учтен результат уменьшения совокупных транспортных затрат из-за экономии времени в пути и оптимизации логистических процессов, что одновременно ведет к сокращению вклада отрасли в валовый внутренний продукт в силу сокращения расходов грузовладельцев на транспортные услуги.
Финансовое обеспечение Стратегии вместе с инвестиционной составляющей предусматривает расходы, которые не квалифицируются как капитальные вложения и включают:
расходы на ремонт объектов транспортной инфраструктуры с приведением их к нормативному состоянию без значимого улучшения качественных и количественных характеристик, в том числе по видам транспорта (суммарно с 2021 по 2035 год) :
не менее 3, 5 трлн. рублей - на железнодорожный транспорт для обеспечения нормативного состояния пути и искусственных сооружений;
не менее 9 трлн. рублей - на дорожное хозяйство (расходы федерального и региональных дорожных фондов на ремонт и реконструкцию муниципальных, региональных и федеральных автомобильных дорог) в рамках затрат национального проекта "Безопасные качественные дороги" и расходов на приведение к нормативному состоянию инфраструктуры Единой опорной сети;
не менее 70 млрд. рублей на ремонт и содержание пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (все виды транспорта) ;
не менее 100 млрд. рублей - на морской транспорт (дноуглубление портов, а также содержание флота) ;
не менее 600 млрд. рублей - на внутренний водный транспорт (переход на 100-процентное нормативное содержание внутренних водных путей и судоходных гидротехнических сооружений) ;
не менее 70 млрд. рублей - для содержания и ремонта аэропортовой инфраструктуры;
бюджетные субсидии в рамках реализации различных решений Правительства Российской Федерации в транспортной отрасли, которые потребуют дополнительного финансирования:
компенсации выпадающих доходов при установлении социальных тарифов транспортным организациям;
компенсации в рамках льготных условий лизинга;
субсидии авиаперевозчикам для расширения региональной маршрутной сети;
компенсации инфраструктурной платы за пригородные пассажирские компании.
2. Прогноз наполнения дорожных фондов
В целях финансового обеспечения дорожной деятельности в Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплено понятие дорожных фондов, выделенных для этой цели средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда ежегодно рассчитывается в соответствии с положениями статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации. По данным сводной бюджетной росписи на 1 января 2020 г., в 2019 году он составил 866, 5 млрд. рублей, в том числе:
379, 5 млрд. рублей (44 процента общего объема) составил базовый объем бюджетных ассигнований дорожного фонда с учетом индексов-дефляторов, опубликованных на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации;
487 млрд. рублей (56 процентов общего объема) составили доходы от акцизов на нефтепродукты, от платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, прочие налоговые и иные поступления, а также средства, выделяемые по дополнительным решениям на реализацию особо значимых проектов и программ в области дорожного хозяйства.
С 2022 по 2024 год объем Федерального дорожного фонда будет увеличиваться на сумму, равную 8, 4 процента в 2022 году, 16, 7 процента в 2023 году и 25, 1 процента в 2024 году от прогнозируемого объема средств, подлежащих зачислению в федеральный бюджет от акцизов на нефтепродукты. Указанные средства предполагается направить в полном объеме в виде межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий национального проекта "Безопасные качественные дороги" в субъектах Российской Федерации. Таким образом, напрямую в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2021 - 2024 годах будет зачисляться 74, 9 процента доходов федерального бюджета от акцизов на нефтепродукты, а с 2025 года - 100 процентов.
В связи с тем, что подходы к расчету базового объема Федерального дорожного фонда остаются неизменными, с 2024 года для формирования дорожных фондов всех уровней будет использоваться объем средств, равный 136 процентам общего объема доходов федерального бюджета от акцизов на нефтепродукты, или около 1, 2 трлн. рублей (по прогнозам на 2024 год) .
Объемы дорожных фондов субъектов Российской Федерации за 2019 год составили 1 трлн. рублей согласно данным статистической отчетности № 1-ФД.
В число основных статей наполнения Федерального дорожного фонда входят:
акцизы на нефтепродукты, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации (34 процента) ;
поступления в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности (19 процентов) ;
транспортный налог (16 процентов) ;
прочие неналоговые доходы (15 процентов) ;
иные налоговые доходы, установленные законодательством, учитываемые при формировании дорожных фондов (7 процентов) ;
остатки бюджетных ассигнований дорожных фондов, не использованные в отчетном финансовом году (7 процентов) ;
доходы от платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам от перевозок тяжеловесными транспортными средствами (1 процент) .
При этом в соответствии с положениями бюджетного законодательства доля дорожных фондов субъектов Российской Федерации, связанная с получением доходов от акцизов на нефтепродукты, будет расти и составит к 2024 году порядка 65 - 70 процентов, или 0, 9 трлн. рублей.
Общий консолидированный объем Федерального дорожного фонда и региональных дорожных фондов к 2025 году должен увеличиться до 2, 3 - 2, 5 трлн. рублей (из которых практически половина доходов будет зависеть от объемов акцизов на нефтепродукты) , а к 2030 году - до 2, 8 - 3 трлн. рублей при сохранении действующих трендов, положений бюджетного законодательства, структуры потребления топлива по видам и текущего уровня инфляции (4 - 5 процентов) .
Для выполнения целей Стратегии необходимо обеспечить стабильный уровень наполнения дорожных фондов в реальном выражении за счет параметров налогового регулирования и прочих мероприятий, а также приоритизировать расходы дорожных фондов.
Так, например, для обеспечения качественной эксплуатации всех региональных дорог объем региональных дорожных фондов должен быть существенно увеличен относительно текущего уровня: как минимум в 2 раза в сопоставимых ценах. Во временном горизонте Стратегии такого увеличения возможно достичь только за счет существенного повышения ставок по акцизам на нефтепродукты, что является маловероятным. Поэтому необходимо пересмотреть принципы распределения федеральных и региональных средств, формирующих доходную часть региональных дорожных фондов, учитывая первоочередную потребность - эксплуатацию опорной сети автомобильных дорог с целью обеспечения ее финансирования в соответствии с нормативами затрат. Таким образом, уже до 2030 года возможно привести в нормативное состояние основные автомобильные дороги страны.
На горизонте реализации Стратегии потребуется разработка новых механизмов формирования Федерального дорожного фонда и региональных дорожных фондов, в том числе в целях компенсации выбытия доходов дорожных фондов от перехода на альтернативные виды топлива.
В целях увеличения объемов прочих доходов, формирующих дорожные фонды, необходимо распространение принципа "пользователь платит" на региональные дороги. Дальнейшее развитие грузоперевозок и системы взимания платы за проезд грузовых автомобилей, в том числе ее распространение на региональные дороги, приведет к росту поступлений от платежей грузовых автомобилей в Федеральный дорожный фонд, которые в настоящее время формируют всего 5 процентов его наполнения, а также созданию дополнительного источника наполнения для региональных дорожных фондов.
Развитие цифровых технологий на горизонте реализации Стратегии позволит начать работу по внедрению механизмов платы за пользование инфраструктуры на базе дифференцированного подхода для всех пользователей.
Для снижения текущего дефицита средств по созданию объектов автодорожной инфраструктуры необходимо активнее развивать механизмы государственно-частного партнерства, а также внедрять механизмы по развитию инфраструктуры за счет бюджетных кредитов и средств Фонда национального благосостояния.
Необходимо также развивать механизмы дополнительного финансирования дорожного хозяйства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, включая:
выделение дополнительного финансирования в рамках региональных и местных бюджетов на реализацию приоритетных проектов;
отмену налога на имущество в части региональных дорог (по аналогии с нормами для федеральных дорог) .
Кроме этого, необходимо учитывать, что на горизонте реализации Стратегии ожидается появление трендов, которые будут снижать потребность в объемах инвестиций в дорожное строительство. Такими трендами будут являться использование инновационных строительных материалов, более глубокое внедрение инструментов моделирования и обработки данных при проектировании и расчете потребности в транспортной инфраструктуре.
Важное место по снижению затратной составляющей в дорожном хозяйстве также занимает развитие системы автоматического весогабаритного контроля на автомобильных дорогах разных форм собственности. Повсеместное внедрение этой системы на начальном этапе принесет дополнительные доходы в дорожные фонды разных уровней, а в долгосрочной перспективе позволит снизить затраты на ремонт дорог в связи с их досрочным выбытием из нормативного состояния.
3. Этапы реализации Стратегии
Выполнение Стратегии разделено на три этапа:
1-й этап: 2021 - 2024 годы;
2-й этап: 2025 - 2030 годы;
3-й этап: 2031 - 2035 годы.
По итогам выполнения каждого из этапов Стратегии ожидается достижение установленного уровня ключевых показателей эффективности в рамках программных инициатив.
Ключевые мероприятия, требующие финансирования, которые планируются в рамках 1-го этапа реализации Стратегии:
развитие внутреннего водного транспорта - создание необходимой современной инфраструктуры внутренних водных путей, прежде всего, на грузонапряженных участках Единой глубоководной системы; устранение лимитирующих участков опорной сети внутренних водных путей; строительство новых судов; развитие грузовых портов (в том числе строительство и модернизация гидротехнических сооружений, обновление перегрузочной техники) , пассажирских причалов, в том числе в Московской и Санкт-Петербургской агломерациях;
развитие внутриагломерационных перевозок - модернизация существующей транспортной инфраструктуры, обновление подвижного состава, расширение каркаса городского пассажирского транспорта, инвестиции в приведение улично-дорожной сети в соответствие с нормативами;
развитие пассажирских перевозок дальнего следования - развитие сети аэродромов, развитие сети автомагистралей, развитие пригородного и дальнего сообщения, строительство скоростных и высокоскоростных железных дорог, поддержание технического состояния автомобильных дорог, программы субсидирования перевозок, поддержка обновления и модернизации парка транспортных средств;
развитие экспорта и транзита грузов - расшивка узких мест на объектах железнодорожной инфраструктуры, строительство (реконструкция) объектов портовой инфраструктуры, круглогодичный Северный морской путь (создание портовой инфраструктуры и строительство атомных ледоколов) ;
новые технологии транспорта - формирование пилотных проектов "грузовых деревень", размещение криогенных автозаправочных станций, автомобильных газонаполнительных компрессорных станций и других заправочных станций, запуск строительства заправочной инфраструктуры для транспортных средств на водородном топливе, внедрение и развитие систем контроля состояния и работоспособности управляющего транспортного средства в пути;
цифровая трансформация транспорта - инвестиции в развитие технологической базы.
В рамках 2-го этапа будут продолжены инвестиции по программным инициативам, которые были начаты на 1-м этапе. Основные изменения с точки зрения ключевых мероприятий, требующих финансирования, в рамках 2-го этапа реализации Стратегии:
развитие внутреннего водного транспорта - развитие опорной сети внутренних водных путей и улучшение качественных параметров судовых ходов, увеличение сроков навигации в южных регионах, расширение транспортной и туристской пассажирской сети, развитие портовой инфраструктуры (в том числе строительство и модернизация гидротехнических сооружений, обновление перегрузочной техники) в 20 крупнейших агломерациях;
развитие внутриагломерационных перевозок - расширение транспортного каркаса городского пассажирского транспорта и поддержание технического состояния улично-дорожной сети и прочей транспортной инфраструктуры;
развитие пассажирских перевозок дальнего следования - строительство и запуск скоростных и высокоскоростных железнодорожных магистралей;
развитие автодорожной инфраструктуры, включая скоростные магистрали, увеличение технической оснащенности и протяженности дорог в нормативном состоянии, повышение безопасности дорожного движения;
новые технологии транспорта - расширение программы "грузовых деревень" в 5 приоритетных регионах;
развитие механизмов ценообразования - запуск системы взимания платы с грузовых автомобилей на дорогах регионального значения.
Окончание инвестиций, необходимых для реализации инициатив 2-го этапа, позволит перераспределить ресурсы на продолжающиеся инициативы, а также на поддержание достигнутых результатов. Основными изменениями с точки зрения ключевых мероприятий, требующих финансирования, в рамках 3-го этапа реализации Стратегии, являются:
развитие внутреннего водного транспорта - завершение расшивки узких мест на основных участках внутренней водной инфраструктуры и развитие грузовых портов (в том числе строительство и модернизация гидротехнических сооружений, обновление перегрузочной техники) , масштабирование экспортных маршрутов;
развитие внутриагломерационных перевозок - завершение программы модернизации существующей транспортной инфраструктуры, переход к поддерживающим инвестициям;
развитие автодорожной инфраструктуры, включая оснащенность дорог для движения беспилотного транспорта;
развитие экспорта и транзита грузов - круглогодичный Северный морской путь (завершение проекта) ;
новые технологии транспорта - завершение программы расширения "грузовых деревень".
4. Сценарии развития транспортного комплекса
В рамках планирования Стратегии предполагается сценарность развития в зависимости от объема спроса на транспортную инфраструктуру, предъявляемого в рамках других отраслей. Такой подход нашел отражение при формулировании прогнозных макроэкономических условий в подразделе 1 раздела III Стратегии.
Базовый и консервативный сценарии развития транспортного комплекса соответствуют сценарным условиям и параметрам прогноза социального-экономического развития Российской Федерации, а также стратегии развития отраслей. Для реализации всех целей Стратегии, предусмотренных в базовом и консервативном сценариях, необходимо увеличение объема финансирования инвестиций в развитие транспорта до целевого уровня.
XI. Механизмы реализации Стратегии
1. Механизмы управления реализацией Стратегии
К основным механизмам реализации Стратегии относятся:
развитие механизмов привлечения внебюджетных инвестиций;
эффективное управление реализацией Стратегией.
Механизмы управления реализацией Стратегией включают:
развитие организационных механизмов управления и реализации Стратегии;
внедрение системы цифрового мониторинга и управления в рамках полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.
Эффективное управление реализацией Стратегии предполагает создание системы цифрового мониторинга и управления реализацией Стратегии, включая:
создание системы мониторинга реализации Стратегии на основе современных цифровых технологий, обладающей доступом к необходимым информационным ресурсам, в том числе в части реализации национальных и федеральных проектов, государственных программ в сфере транспорта;
создание системы прогнозирования рисков реализации Стратегии и своевременное принятие корректирующих мер с целью минимизации их последствий;
развитие организационных механизмов реализации Стратегии, в том числе на региональном и муниципальном уровнях.
В целях реализации Стратегии формируется план ее реализации, содержащий перечень направлений, детализированный до мероприятий и проектов, сгруппированных по целям и задачам Стратегии, с учетом разделения интересов и ответственности между органами государственной власти различных уровней, а также транспортными организациями.
Мониторинг реализации Стратегии осуществляется путем отслеживания динамики достижения целей Стратегии и значений соответствующих целевых показателей Стратегии на основании анализа данных официального статистического наблюдения о работе транспортного комплекса, результатов выполнения мероприятий национальных и федеральных проектов, плана реализации Стратегии. Для обеспечения эффективной реализации Стратегии должна быть сформирована система прогнозирования рисков реализации Стратегии, которая позволит прогнозировать возможные отклонения от достижения целей Стратегии, недостижение целевых значений индикаторов или невыполнение сроков мероприятий плана реализации Стратегии. Оценка рисков реализации Стратегии должна осуществляться на постоянной