обязательствам ее участника;
повышение эффективности осуществления контроля саморегулируемых организаций за предпринимательской и профессиональной деятельностью своих членов и развитие инструментов внесудебного урегулирования споров;
уточнение критериев видов деятельности, определяющих принадлежность саморегулируемой организации;
установление ограниченного перечня особенностей деятельности саморегулируемых организаций в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, которые могут быть установлены специальными (отраслевыми) федеральными законами;
обеспечение открытости и доступности информации о деятельности саморегулируемых организаций, а также обеспечение прозрачности внутрикорпоративных процедур саморегулируемой организации;
приведение отраслевого законодательства Российской Федерации в соответствие с общегосударственной моделью саморегулирования с учетом особенностей регулирования публично значимых видов деятельности;
повышение эффективности осуществления государственного контроля (надзора) за саморегулируемыми организациями и усиление ответственности саморегулируемых организаций в случае нарушения ими обязательных требований;
усиление стимулов для создания и развития саморегулируемых организаций с добровольным членством.
Нормативно-правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций и их национальных объединений должно базироваться на следующих принципах.
Принцип эффективной коллективной ответственности членов саморегулируемой организации предполагает обеспечение обращения взысканий на средства компенсационного фонда по обязательствам члена саморегулируемой организации, включая расширение перечня оснований для обращения, установление солидарной ответственности члена саморегулируемой организации и саморегулируемой организации, оценку органами саморегулируемой организации риска деятельности своих членов. Реализация этого принципа положительно скажется на развитии конкуренции среди членов саморегулируемой организации, повысит качество и безопасность производимых ими товаров (работ, услуг) .
Принцип единства отрасли подразумевает установление четких критериев для определения видов деятельности, устанавливающих принадлежность субъекта предпринимательской деятельности или профессионала к саморегулируемой организации и невозможность объединения их в одной саморегулируемой организации.
Принцип ответственности субъектов саморегулирования за нарушение законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях означает оптимизацию системы государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, национальных объединений саморегулируемых организаций, совершенствование нормативно-правового регулирования вопросов административной ответственности за нарушение обязательных требований. Реализация этого принципа приведет к повышению эффективности выполнения саморегулируемыми организациями возложенных на них задач, прежде всего к выполнению контрольных функций в отношении членов саморегулируемых организаций.
Принцип информационной открытости, прозрачности (публичности) деятельности саморегулируемых организаций и национальных объединений саморегулируемых организаций предполагает открытость информации о деятельности саморегулируемых организаций и их членов, национальных объединений саморегулируемых организаций, включая размещение документов органов управления саморегулируемых организаций и национальных объединений саморегулируемых организаций в открытом доступе, публичность процедур и заседаний органов управления саморегулируемых организаций и национальных объединений саморегулируемых организаций, размещение видеозаписи проведения таких заседаний в открытом доступе.
Принцип делегирования полномочий и отраслевого совместного регулирования предполагает стратегическую задачу по переходу к модели управления отраслями экономики, где созданы эффективно функционирующие структуры саморегулирования, с привлечением к принятию решений национальных объединений и иных форм представительства сообщества саморегулируемых организаций.
2. Структура института саморегулирования
Будущая общегосударственная модель саморегулирования предусматривает закрепление трехуровневой структуры института саморегулирования.
Первый уровень - отдельные профессионалы или субъекты предпринимательской деятельности, которые осуществляют хозяйственную деятельность и являются членами саморегулируемых организаций в соответствующей области.
Второй уровень - саморегулируемые организации, которые объединяют профессионалов или субъектов предпринимательской деятельности и выполняют функции, возложенные на них законодательством Российской Федерации и установленные локальными нормативными актами саморегулируемых организаций и их решениями.
Третий уровень - национальные объединения по отраслям, основными функциями которых являются разработка федеральных стандартов деятельности и кодексов этики, а также взаимодействие с отраслевым регулятором по вопросам функционирования отрасли и интересов ее участников.
Функции субъектов саморегулирования каждого уровня в рамках структуры должны быть закреплены на законодательном уровне.
Введение трехуровневой модели саморегулирования позволит отказаться от искусственного регулирования количества саморегулируемых организаций в одной отрасли, включая установление требований к наличию в саморегулируемой организации выраженного в процентном отношении определенного количества участников рынка или требования к увеличению количества членов саморегулируемой организации в одной организации в целях получения (сохранения) статуса.
3. Базовые принципы введения обязательного членства субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях
Вырабатывая и принимая правовые нормы, регулирующие определенную сферу деятельности, и обеспечивая при этом необходимый уровень защиты как прав непосредственных потребителей товаров (работ, услуг) в этой сфере деятельности, так и прав всего общества в целом, государство вправе передать свои функции защиты общественного интереса саморегулируемым организациям, на законодательном уровне установив необходимые дополнительные требования к этим организациям. Вместе с тем переход к саморегулированию не означает для отрасли полной свободы от государства.
Отмеченные в настоящей Концепции недостатки функционирования отдельных элементов института саморегулирования во многом обусловлены несоответствием базовых функций и принципов саморегулирования (в первую очередь стандартизация и обеспечение имущественной ответственности) целям введения нового регулирования в отдельной отрасли или виде деятельности, а также проблемам, на решение которых направлено такое регулирование.
Указанная тенденция к использованию саморегулирования, основанного на обязательном членстве субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях, для решения узкоспециализированных отраслевых задач и проблем без привязки к предусмотренному законодательством Российской Федерации функционалу саморегулирования характерна и для текущей практики законотворчества.
В последние годы широко обсуждались законодательные инициативы по введению обязательного членства в саморегулируемых организациях в сфере обращения медицинских изделий, семеноводства, погребения и похоронного дела, промышленной безопасности, пожарной безопасности, отходов производства и потребления.
К недостаткам указанных предложений относятся нецелесообразность регулирования целого ряда видов деятельности, связанных с производством продукции, к которой в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании установлены обязательные требования, отсутствие потребности отдельных отраслей в стандартизации и использовании специальных механизмов имущественной ответственности и формальный подход, предусматривающий, в сущности, техническую замену какого-либо разрешительного административного механизма институтом саморегулирования.
Ключевой задачей является развитие эффективных форм саморегулирования, не связанных с воспроизводством административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Также представляется целесообразным сформулировать базовые принципы и требования, необходимые для введения саморегулирования с обязательным членством.
Установление критериев отбора видов предпринимательской или профессиональной деятельности, где допустимо или необходимо саморегулирование с обязательным членством, не может быть строго формализованным. При рассмотрении вопроса о возможности введения обязательного саморегулирования в определенной сфере деятельности должны, как минимум, выполняться следующие требования:
деятельность субъекта предпринимательской (профессиональной) деятельности характеризуется высокой степенью риска причинения вреда, возмещение которого, как правило, не может быть осуществлено исключительно за счет средств его причинителя (при этом риск, принимаемый в расчет для этой цели, должен ограничиваться условиями нормальной хозяйственной деятельности) ;
существует объективная возможность и мотивация субъектов соответствующего вида предпринимательской (профессиональной) деятельности осуществлять регулирование такой деятельности и взаимный контроль.
С точки зрения интересов участников рынка, мотивом к саморегулированию является возможность получения дополнительного дохода за счет ограничения конкуренции. В этом случае положительный поток доходов достигается путем создания барьеров для входа в отрасль или путем горизонтальных ограничений.
По этой причине необходимо крайне ответственно относиться к введению обязательного саморегулирования на отраслевых рынках, характеризующихся проявлением тенденций к монополизации.
Оценка целесообразности использования института саморегулирования должна также учитывать особенности объекта регулирующего воздействия и, соответственно, относительные преимущества тех или иных форм регулирования допуска на рынок. В частности, при возможности установления требований к продукту (результату деятельности) остальные элементы (процессы, конструкционные решения, состав и т.п.) должны регулироваться в зависимости от уровня рисков, связанных с этим объектом. С учетом характеристик объекта, к которому установлены требования, должен быть выбран адекватный механизм обеспечения соблюдения таких требований и контроля.
Введение обязательного членства в саморегулируемых организациях является неоправданным для сфер, где характеристики товара (работа, услуги) потребитель не может оценить до начала использования этого товара. Для таких сфер приоритетно установление стандартов к процессу работы (оказанию услуги) , а однозначные требования к результату фактически не могут быть предъявлены. Механизмы имущественной ответственности при этом обеспечивают гарантии к качеству работ на последующих этапах использования результатов.
Таким образом, можно отметить недопустимость в дальнейшем введения саморегулирования с обязательным членством в тех сферах предпринимательской деятельности, в которых законодательством Российской Федерации установлены требования к продукции (результатам деятельности) , а также требования к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания) , производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Кроме того, недопустимо введение обязательного саморегулирования в сферах посреднических услуг.
Условия эффективного осуществления стандартизации и обеспечения действенных механизмов имущественной ответственности выражаются в принципе недопустимости введения саморегулирования с нарушением принципа единства отрасли.
Крайне важным представляется соблюдение принципа недопустимости введения тождественных форм регулирования в отношении одних и тех же объектов по одному предмету, включая введение саморегулирования при условии сохранения форм государственного регулирования деятельности субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности (лицензирования, аттестации, аккредитации, включения в реестры и т.п.) .
Введению обязательного членства в саморегулируемых организациях должны предшествовать всесторонний анализ преимуществ и недостатков механизмов саморегулирования для достижения целей регулирования, практики функционирования саморегулируемых организаций в рассматриваемой отрасли, допустимых альтернатив регулирования и изучение возможных последствий реализации таких мер.
Кроме того, при принятии решения о введении саморегулирования с обязательным членством необходимо одновременное выполнение следующих условий:
деятельность или отдельные виды деятельности, где предполагается введение саморегулирования, в принципе подлежат (поддаются) стандартизации;
имеется принципиальная возможность организации контроля за соблюдением требований стандартов деятельности;
имеется возможность введения ответственности за неисполнение требований, устанавливаемых стандартами деятельности;
в указанной сфере деятельности продолжительное время функционируют саморегулируемые организации, сведения о которых включены в государственный реестр саморегулируемых организаций, объединяющие существенное количество субъектов соответствующего вида предпринимательской и (или) профессиональной деятельности.
Проекты актов, регулирующих отношения в сфере саморегулирования и направленных в том числе на введение саморегулирования с обязательным членством, должны направляться на заключение в Министерство экономического развития Российской Федерации.
IV. Основные направления совершенствования механизмов саморегулирования
Формирование единой правовой основы для обеспечения эффективной общегосударственной модели саморегулирования целесообразно осуществлять в рамках следующих направлений.
Первое направление - систематизация, актуализация обязательных требований к саморегулируемым организациям и национальным объединениям саморегулируемых организаций, созданным в различных отраслях, и обеспечение эффективного государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций предусматривает:
установление правовых основ создания и деятельности национальных объединений саморегулируемых организаций;
совершенствование системы стандартизации деятельности в рамках системы саморегулирования;
совершенствование механизмов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации;
контроль в сфере деятельности саморегулируемых организаций.
Некоторыми специальными (отраслевыми) федеральными законами предусматривается наличие национальных объединений саморегулируемых организаций и регулируется их деятельность, в том числе устанавливается порядок их создания, определяются их функции, права и обязанности. В то же время Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" не содержит норм о национальных объединениях саморегулируемых организаций.
Таким образом, возникает противоречие между возрастающей ролью национальных объединений саморегулируемых организаций в различных отраслях экономики, действующих на основании отраслевого законодательства Российской Федерации, и отсутствием единого подхода к определению статуса национальных объединений саморегулируемых организаций и регулированию их деятельности.
Необходимость установления единых правовых основ создания и регулирования деятельности национальных объединений саморегулируемых организаций также определяется наличием ряда проблем в деятельности саморегулируемых организаций, связанных с неудовлетворительным выполнением возложенной на институт саморегулирования функции по выработке отраслевых стандартов деятельности, а также недостаточно эффективным взаимодействием федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на выработку государственной политики в установленной сфере деятельности, с представителями хозяйствующих субъектов соответствующей отрасли.
В связи с этим требуется урегулировать вопросы правового статуса национальных объединений саморегулируемых организаций, в том числе определить в Федеральном законе "О саморегулируемых организациях", что национальное объединение саморегулируемых организаций - это предоставляемый государством статус.
Необходимо установить порядок ведения государственного реестра национальных объединений саморегулируемых организаций, режим членства саморегулируемых организаций в национальных объединениях, базовый перечень функций национального объединения как интегрированного представителя интересов отрасли в государственных органах, критерии образования национальных объединений в сферах саморегулирования с обязательным и добровольным членством, определить вопросы имущественной ответственности национального объединения по обязательствам саморегулируемой организации, предусмотреть механизмы, не допускающие использования национального объединения саморегулируемых организаций в качестве инструмента недобросовестной конкуренции, а также установить их права и обязанности.
Основные подходы к решению указанных вопросов заключаются в следующем:
в части закрепления статуса национального объединения саморегулируемых организаций:
национальное объединение образовывается в организационно-правовой форме ассоциации (союза) ;
национальное объединение приобретает статус национального объединения после включения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти сведений о нем в государственный реестр национальных объединений;
соответствующие правовые последствия возникают со дня внесения такой записи в государственный реестр национальных объединений саморегулируемых организаций;
в части вступления саморегулируемых организаций в национальные объединения:
участие саморегулируемых организаций в национальных объединениях саморегулируемых организаций является добровольным вне зависимости от того, является ли в соответствии с федеральным законом членство в саморегулируемой организации обязательным или добровольным;
устанавливаются формализованные критерии и недискриминационные условия вступления саморегулируемых организаций в национальные объединения, а также участия саморегулируемых организаций в деятельности таких объединений, не допускающие усмотрения национального объединения о целесообразности вступления саморегулируемых организаций в национальное объединение;
в части формирования отдельных механизмов управления в национальном объединении:
установление принципа голосования на общих собраниях участников - 1 саморегулируемая организация - 1 голос;
установление минимально необходимой структуры органов управления национальными объединениями и их компетенции, а также перечня обязательных внутренних документов национальных объединений;
обязательная ротация руководителей и членов органов управления национального объединения саморегулируемых организаций, установление предельного срока нахождения на должности руководителя национального объединения саморегулируемых организаций.
Основными функциями национальных объединений саморегулируемых организаций являются:
разработка федеральных стандартов в соответствующей сфере предпринимательской или профессиональной деятельности;
консолидация интересов отрасли, представление интересов саморегулируемых организаций и их членов в органах государственной власти и обжалование в судебном порядке актов и действий таких органов и их должностных лиц, нарушающих права и законные интересы саморегулируемых организаций;
сбор информации о деятельности саморегулируемых организаций и их членов, ее анализ и подготовка предложений по вопросам государственной политики и совершенствованию правового и экономического регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или профессиональной деятельности;
обеспечение публичной информационной открытости деятельности национального объединения саморегулируемых организаций и соблюдения принципа единства отрасли;